《北京市人民政府关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》政策解读

http://www.sina.com.cn 2017年01月18日 18:37 新浪城市

  为贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号,以下简称“国务院13号文”)和《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号,以下简称“国务院36号文”)精神,进一步维护和发展困境儿童和留守儿童合法权益,我市根据实际,统筹研究有关制度体系建设,近日以市政府名义出台了《关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》(以下简称《意见》)。

  一、基本背景

  近年来,党中央、国务院高度重视困境儿童和留守儿童保障工作。习近平总书记、李克强总理等党和国家领导人多次就儿童福利、救助与关爱保护工作做出重要批示。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“健全困境儿童分类保障制度”。2014年以来民政部分别部署开展了适度普惠型儿童福利制度建设试点和未成年人保护试点等工作。为进一步维护困境儿童和留守儿童成长权益,2016年2月4日、6月13日,国务院13号文、国务院36号文先后出台,分别对农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作做出安排和部署。

  2011年,我市建立全面的孤儿保障制度,并将部分事实无人抚养儿童纳入保障范围,体现了一定的普惠发展。2014年以来,我市开展了适度普惠型儿童福利制度建设和未成年人保护地区试点,为困境儿童和留守儿童保障制度发展提供了实践基础和建设经验。2016年,市民政局联合相关委办局出台了《关于建立北京市困境儿童分类保障制度的意见》,提出完善困境儿童生活保障等多项政策举措,在孤儿保障制度基础上,初步建立了我市困境儿童分类保障制度,为“十三五”时期适度普惠型儿童福利制度建设奠定了新的发展起点。

  二、我市困境儿童和留守儿童基本情况

  总体上,我市困境儿童规模较大,类别多样,成因复杂,问题突出。主要表现为,一是生活困难。城乡低保、低收入家庭儿童占比高,主要通过低保救助、临时救助方式保障基本生活,保障标准低,难以满足儿童个体健康成长和发展所需。二是安全隐患大。事实无人抚养儿童不仅生活艰难,而且大部分缺乏有效家庭监护,基本人身安全面临问题,流浪儿童、留守儿童和受虐待、受侵害儿童成长面临诸多不确定因素,随时可能遇到风险,亟待采取干预和帮扶措施。三是家庭负担重。大病儿童往往导致家庭因病致贫或因病返贫,慢性大病儿童和重度残疾儿童使得家庭长期背负巨大的生活照料、康复护理等现实和精神的双重压力。四是发展陷入困境。儿童困境情形和成因有别,程度不一,但都面临着缺乏发展和参与机会。留守儿童普遍缺乏心理慰藉和情感支持、社会融入度低,影响到健全人格的塑造,甚至成为问题青少年,成年后犯罪率高,成为社会的负能量和安全稳定的隐患。近年来部分省市发生的困境儿童和留守儿童若干恶性事件,更是挑战了社会道德和心理底线,引起社会广泛关注,也给我市困境儿童和留守儿童保障工作发出了预警。

  三、《意见》主要内容

  《意见》共分四个部分。第一部分强调了加强困境儿童和留守儿童保障工作有关指导思想、总体目标等的总体要求。结合北京儿童保障工作基础、经济社会条件和儿童成长需求等实际,通过加快制度创新和完善,加大投入,健全机制,提升困境儿童和留守儿童综合保障能力。《意见》以2020年“十三五”收官为限,提出了一个合理、可及的发展目标,契合了“十三五”末北京率先全面实现小康的社会建设整体目标。困境儿童和留守儿童的问题既表明了家庭功能的缺失,也折射出一定的社会问题,家庭、政府和社会对促进儿童健康成长具有共同但有区别的责任,任何一方不应缺位。因此,要加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的保障主体多元化的工作格局,全面建立适度普惠型儿童福利制度和儿童救助保护机制,最终实现儿童困境程度明显减轻、困境儿童数量明显减少、留守儿童得到更多关爱的发展目标,实质上也是通过制度体系构建,实现了社会全体儿童在一个更加公平、友好的社会环境下成长的目的。

  第二部分明确了保障范围。根据国务院36号文有关困境儿童的界定,《意见》将困境儿童具体划分为4类:一是因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童,主要包括城乡低保和低收入家庭儿童。二是家庭监护缺失或监护不当甚至遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的儿童,主要包括孤儿弃婴、事实无人抚养儿童、流浪儿童等。三是因罹患重病或身体残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童,主要包括残疾儿童、重病儿童、受艾滋病影响儿童等。四是其他特殊原因导致陷入临时困境的儿童,主要包括打拐解救儿童、临时失去家庭依靠的儿童等。同时,结合北京都市的特点和《儿童权利公约》确立的“儿童指18周岁以下的任何人,除非对其适用之法律规定成年年龄低于18周岁”的国际通用概念,将《意见》有关儿童年龄除特指外,统一为“不满十八周岁”,弱化了国务院13号文有关留守儿童“农村”的地域限定和“不满十六周岁”的年龄限定,做了适当拓展。

  第三部分是围绕实现发展目标确定的主要发展任务,是《意见》的主体部分。

  一是困境儿童和留守儿童监护责任的落实。儿童的首要问题是监护问题,而家庭和父母的恰当、充分监护对儿童身心成长保障是其他任何一种方式所无法完全替代。因此,根据《民法通则》和《未成年人保护法》等法律法规有关儿童监护的规定,结合实际,《意见》首先强调了留守儿童家庭和父母的监护主体责任。其次,对父母无力监护、不能和不履行监护职责且无其他监护人的困境儿童,要求公安部门和民政部门及所属救助、福利机构依法履行各自职责。并突出了基层街乡政府和居(村)民委员会对家庭监护的监督、督促和社区培训、法治宣传作用。同时,强调了政府和职能部门通过政策创制、培训指导和技术支持,来加强对儿童家庭监护的引导。

  二是建立健全困境儿童和留守儿童的救助保护机制。国务院13号文依据《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律规定和未成年人社会保护试点经验,设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等流程、环节在内的救助保护机制,具体明确了强制报告情形、报告主体、受理主体、应急措施、评估帮扶主体和监护干预措施等,规定详实具体,操作性很强。这项针对留守儿童的救助保护机制本质上是儿童监护制度的监督辅助和帮扶制度,和儿童监护制度相辅相成,同样适用于困境儿童。国务院36号文中也明确要求参照农村留守儿童救助保护机制,建立困境儿童安全保护机制。因此,《意见》一方面将救助保护机制适用对象扩展为困境儿童和留守儿童,另一方面强调通过发挥村(居)委会、儿童福利督导员和社工服务机构等基层单位和力量基础作用,强化源头预防,在“强制报告-应急处置-评估帮扶-监护干预”工作链条内,主动向家庭延伸开展预防服务。

  三是完善困境儿童福利保障制度。《意见》有别于国务院36号文件“保障基本生活”的表述,按照儿童福利层次的定位,提出完善困境儿童生活保障和给予困境儿童临时性生活保障,并建立困境儿童生活状况跟踪评估,加强困境儿童生活保障制度精细化管理,体现了北京领先发展的特点。在医疗康复保障领域,落实李克强总理关于坚持儿童健康服务优先供给的要求,《意见》不仅强调继续强化基本医保、大病保险、医疗救助和“明天计划”手术长效机制的综合医疗保障作用,而且对重病儿童和残疾儿童医疗保障、残疾儿童护理和机构托养康复提出新举措,以着力解决好重病儿童医疗和残疾儿童护理照料的难题。同时,着眼于儿童成长风险的共同规避和防范,提出了发展整合全市统一的,涵盖各年龄段儿童的重大疾病和意外伤害保险和保费分类补贴制度。在教育保障领域,提出对学前教育阶段和基础教育阶段困境儿童分类教育资助的举措。

  四是健全困境儿童和留守儿童保障工作体系。构建市、区、街(乡)、社区(村)四级儿童福利与保护工作网络,市、区两级设立儿童福利服务指导中心,街乡设立儿童工作站,基层社区可因地制宜设立儿童之家,这样的建设要求对于适度普惠型儿童福利制度和儿童救助保护机制的实施具有基础支撑作用。同时,要加强部门协同,发挥好工青妇残等群团组织的积极作用。另外,根据国务院36号文有关精神,进一步明确了鼓励、扶持民办服务机构参与儿童公益服务和探索实施民办儿童公益服务机构的分类管理的意见。

  第四部分是保障措施。在资金保障方面,我市虽然逐年加大了儿童保障投入,但是资金占比仍然较低、相对不足。因此要加快补“欠账”,加大投入,重点强调了对街乡、社区基层儿童保障基础设施的建设支持。在工作基础建设上,要按照“一人一档”要求,建立困境儿童和留守儿童信息采集登记与动态管理制度,为精准帮扶创造条件。根据国务院36号文和《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》相关要求,明确了街乡儿童社工和基层社区儿童福利督导员的配置指标,强化了儿童福利与保护传递体系末端的人力建设。同时,强调制定数据标准、建设相关信息平台和促进跨部门跨层级信息共享共用,以提高儿童保障工作的服务效率和便民化程度。

  四、政策亮点

  《意见》是我市“十三五”时期,面向困境儿童和留守儿童群体做出的综合性制度安排,是我市贯彻落实党中央、国务院决策部署的重大举措,是市委、市政府高度重视困境儿童和留守儿童保障工作的重要体现,有利于促进全社会树立现代儿童发展理念,引导社会各界关注、关爱困境儿童和留守儿童,有利于促进有关儿童各项制度的建设和落实,加强困境儿童和留守儿童监护与保障,逐步有效解决困境儿童和留守儿童问题。作为实施意见,文件凸显了“实”的主线,体现了制度有创新、落实有配套、重心放基层的特点:

  (一)注重制度创新。创新性的制度举措有:在儿童监护方面,提出探索建立困境儿童监护津贴制度。在完善困境儿童福利保障制度方面,提出建立困境儿童生活状况跟踪评估制度,对监护干预状态儿童建立临时性生活保障制度,整合建立全市学生儿童重大疾病和意外伤害保险制度。在鼓励支持社会参与方面,提出探索开展民办服务机构分类管理试点,允许民办服务机构依法依规开展困境儿童集中托养、康复训练等专业服务,并在规划用地、水电气暖等方面给予扶持。在人力配置方面,明确提出在街乡层面至少配置1名儿童社会工作者。在信息化建设方面,提出通过制发数据标准,促进各部门间信息平台互联互通,并发挥社会组织资源配置平台作用,促进儿童保障资源信息和需求项目发布、交流、对接和合作等。

  在现有基础上需要进一步发展完善的制度举措主要有:在儿童监护工作引导方面,规范拓展家庭寄养和完善儿童寄养转收养政策。在困境儿童和留守儿童救助保护机制建设方面,增加基层源头预防环节。在困境儿童医疗康复保障方面,明确孤儿弃婴和事实无人抚养儿童参照医疗救助政策执行,拓展“残疾孤儿手术康复明天计划”长效机制保障范围,提高残疾儿童护理补贴标准。在教育保障方面,对学前教育阶段和基础教育阶段困境儿童提供分类教育资助等。

  (二)强调任务落实。《意见》为推动各项要求落到实处,一是制度设计注重衔接。比如,明确了困境生活保障与重度残疾人生活补贴、特困人员救助供养、最低生活保障相关制度间的处理原则。二是任务分工明确、路径清晰。政府要加强领导,部门和群团组织有分工、有协作,同时少不了社会参与。比如,在儿童监护职责和部门工作职责上,明确了儿童父母和家庭、公安和民政等职能部门及所属机构、基层街(乡)政府和村(居)委会、儿童工作站和儿童之家等各自的职责或职能要求。三是加强设施和人力配套建设。儿童福利和救助保护设施既要加快硬件建设,也要推动转型升级,拓展社会服务功能。《意见》不仅强调了基层基础设施建设和重大项目建设资金保障,而且特别明确了街乡和社区基层基础设施运作所需人力配置。四是强化落实督查。对任务落实的督查考核的要求,有上级对下级的考核,也有社会第三方的参与,重视社会大众对政策实施社会效果的意见反馈。五是注重对信息化技术手段的运用,提高政策执行的服务效率和便民化程度。

  (三)重心放基层。比如,在困境儿童和留守儿童监护方面,一方面强调了家庭和父母的监护主体职责,另一方面也强调了遍布各地的儿童救助保护机构、儿童福利机构对儿童临时监护、照料抚养的兜底职责,以及基层街(乡)政府、居(村)民委员会的职责履行和作用发挥。再比如,在四级工作网络建设上,提出资金保障要“重点加强街道(乡镇)和社区(村)儿童保障基础设施建设投入。”根据国务院两个《意见》和国务院印发的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》要求,明确基层人力建设量化指标:“每个街道(乡镇)配备1名专职或兼职儿童社会工作者,每个社区(村)配备1名专职或兼职儿童福利督导员。”这些都凸显了《意见》针对儿童福利服务传递链条,在基层“最后一公里”薄弱环节上,强化物力、人力、能力建设的本意。并且进一步提出要“制定儿童社会工作者和儿童福利督导员工作规范,建立专业人才管理制度、保障政策和激励机制”,确保基层专业队伍不仅要建的起来,而且要留的住人、干得好活儿,实现有效运作、持续发展。

  (稿件由北京市民政局提供)

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