从中国古典政治文化看问责官员复出

http://www.sina.com.cn 2010年06月24日 12:09 人民论坛杂志

  知错能改之谓善——从中国古典政治文化看问责官员复出

  作者:任剑涛

  【摘要】中国古典政治文化中官员问责与复出的安排,与今天官员问责与复出的制度建构之间有一个一以贯之的官德精神:权力得之有道、行之有制、赏善罚恶、自然成理。只有积极利用中国传统政治文化中相关资源,并有效克制其中的随意性因素,才能建立起既具有现代特色又发挥传统优势的行政伦理、法律法规。

  【关键词】问责官员 古典政治文化 知错能改 复出

  2010年3月底,中共中央办公厅公布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,这一文件有引人关注的两大看点,一是对领导干部任用的责任加以了明确,二是对问责干部的复出规则进行了规定。这一文件的发布,恰好与一系列被问责的中央与地方官员的复出相写照,于是引起人们的强烈反应,各种议论纷至沓来。人们关注的中心问题是,问责官员的复出,需要一套严密的制度安排。而这一关注引伸出的问题是,被问责官员是不是真正承担了相应责任,其承受的问责是不是仅仅走过场而已。①这些现实的关注,促使人们关注中国问责官员的制度建构问题。此外,人们还从更深的层次关注到,制度化问责机制的建立,对于塑造中国特色的现代官员问责制度究竟具有什么样的意义,相应地,这种制度建立的古代渊源是如何的,它反映了一种什么样的中国官员问责理念和政治文化?②这些探问,促使人们从中国古代政治文化的角度,审视问责官员复出的政治理念与文化机制。

  中国古代政治文化中的问责理念、哲学根基与典型个案

  人们习惯性地认为,官员复出机制失范的传统政治文化肇因就在于干部身份的政治理念、“任人唯亲、任人唯近”的选拔原则、“官官相护”的部门作风,似乎传统政治文化对于问责官员复出的影响只是负面和消极的。可见,官员问责制度的设立,不仅与现实因素有关,也与传统政治文化相连。但是不是中国传统政治文化对官员问责仅仅发挥着种种消极作用呢?这一问题的提出,促使人们较为深入地去探究传统政治文化与问责官员复出之间的关系。

  中国的政治文化发展史长达三千余年。整个中国古代在政治权力安排和行政官员任用上,形成了一整套古典的、正式的和非正式的制度安排。无疑,从总体上讲,由于皇权专制的局限,这类政治布局与官员任用存在着无法否认的随意性。但是,从中国古代政治理念、制度安排和实际举措上看,关于官员的问责理念与制度安排,显然对中国的国家治理发挥了积极作用。

  首先,中国古代的典章制度对于问责进行了明确的规定。犹如论者所留意的、北宋纂辑的类书《太平御览》卷二百七至二百九,就枚举了不少这方面的例证:如《周礼·地官》的司徒之职在保息万民,《尚书·大传》的“百姓不亲,五品不训,则责司徒。”《韩诗外传》的:“群臣不正,人道不和,国多盗贼,人怨其上,则责之司徒。”《韩诗外传》的“山陵崩陁,川谷不通,五谷不殖,草木不茂,则责之司空。”《尚书大传》的“沟渎拥遏,水为民害,田广不垦,则责之司空。”《尚书·大传》的“蛮夷猾夏,寇贼奸究,则责之司马。”《孔子家语》:“贤能而失官爵,功劳而失赏禄,士卒疾怨,兵弱不用曰不平,不平则饬司马。”这些就是对司徒、司空和司马等官员进行问责的“规定”。③可见,中国古代对于官员的责任是高度重视的。将中国古代与当代的情形相比,对官员的责任,差别不在于问不问,而在于如何问的问题。可以说,中国古代一套十分完备的监察制度史,就是一部规定并监督官员落实责任的政治史。

  其次,从中国古代问责官员复出的政治理念上来看,儒家的伦理政治思想既构成对官员进行问责的理论基础,又构成官员复出的哲学根基。就前者讲,儒家伦理政治思想确立了官员责任的基本准则。儒家对官员进行问责的思想源远流长。从影响儒家至深的周公开始,就奠立了“敬德爱民”的为官原则。换言之,凡是为官不能谨守德性规范、又不能体现爱民精神的,就失去了为官的资格。原始儒家最重要的两个代表——孔子与孟子,更是精心建构了为官的仁学体系和仁政机制。孔子强调,“仁者爱人”是一切伦理考量的轴心理念,准此,官员们施行仁政就是天经地义的事情。依于仁、立于礼作为仁政观念与制度的两个保证,对于官员“为政以德”发挥着重要作用。孔子认定,只有官员以德性和礼制施政,他才能赢得人们的尊敬,正所谓“为政以德,譬如北辰居其所而众星拱之”。④倘若既不尊重德性规范、又不履行职务责任、甚至超越礼制规则,那简直就是既应当被人谴责、又应当追究责任的恶官。如他对当时僭越礼制的官员怒不可遏的痛斥、担任司寇时对于他认为的失准的官员不留情面的惩罚,则显示出儒家对于官员责任的极端重视。同时,孔子指出,当人们犯错之后,只要知道立即改正,那就是可以原谅的错误,只有那些知错不改的人才是真正出了过错。“过而不改,是为过矣。”⑤到了孟子,除了延续孔子关于官员施行仁政的基本思路,还从历史的视角论述了人们对待所犯过错进行处置的不同状态。孟子比较分析后指出,古代那些出现过错的君子,公开地错、公开地改,受到人们的尊敬;当下的人们文过饰非,反而不受人们的敬重。“古之君子,过则改之。今之君子,过则顺之。古之君子,其过也,如日月之食,民皆见之,及其更也,民皆仰之。今之君子,岂徒顺之,又从为之辞。”⑥这就给那些敢于改正错误的人士以道德鼓励。这些伦理原则,与中国古代申述的“知错能改即为善”的精神脉络是完全一致的。正所谓“人非圣贤,孰能无过,过而能改,善莫大焉”。⑦这是给予那些敢于纠错的人士以宝贵机会的伦理原则。在这种原则指引下,人们不应怀抱一种对犯错者一棍子打死的心态,相反应当秉持一种积极鼓励犯错者改正错误、东山再起的原则。

  再次,从中国古代官员问责的受罚与复出的典型个案来看,官员接受问责之后,只要改正被问责的“过错”、或者因为受到问责被贬斥到低级岗位但政绩突出者,总是重新受到任用或重用。这里不妨举出三个为人所熟悉的历史人物的“问责”与复出经历。一是“文起八代之衰”的文豪、政治家韩愈,他受到皇帝“问责”之后复出的故事。韩愈在36岁时任监察御史,因为上书论天旱人饥的状况,并请求减免赋税,而被贬为阳山县令。宪宗时重新启用为国子博士,官至太子右庶子。他50岁时,因为参与平定淮西吴元济之役表现出处理军国大事的才能,升迁为吏部侍郎,进入了上层统治集团。不过两年后,因为上表谏迎佛骨触怒了宪宗,虽然免于一死,但又一次被贬为潮州刺史。后来宦官杀宪宗立穆宗,韩愈被召回朝,历任国子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等职,政治上较有作为。韩愈宦海沉浮,不断上演“问责”与“复出”的政治交替场面。

  另一个典型个案就是同为唐宋八大家的政治家柳宗元的故事。柳宗元博学上进,入朝为官,积极参与王叔文集团的政治革新。但后来革新失败,贬到邵州任刺史,再后来加贬永州司马。问责之后复出,为柳州刺史,政绩卓著。韩刘二人被问责,都是因为政见问题;后来的复出,原因较为复杂,或者是因为皇权易手、或者因为政局变化、或者因为政绩所致。但总的说来是因为跟皇帝意志相左,不是皇帝回心转意或皇权转移,他们的复出就没有指望了。

  再一个典型就是海瑞这样的著名清官,也被“问责”,而经历了艰难复出的故事。海瑞为官推行清丈、平赋税,平反冤假错案,打击贪官污吏,很得民心。但因劝说世宗不要相信方士的骗术,应董理朝政,激怒了世宗,诏命下狱论死。好在同僚保护,免于一死。直至世宗驾崩,穆宗即位,才重新叙用,调升右佥都御史,任上惩治贪官,打击豪强,疏浚河道,修筑水利工程,推行一条鞭法,强令贪官污吏退田还民,被誉为“海青天”。⑧

  这三个典型个案表明,中国古代的官员在岗都有被问责的可能:要么是岗位职责的制度规定会被问责,要么是皇帝对官员责任的追究。来自于皇帝的问责,既涉及政治忠诚、又涉及官宦集团纠纷、还关乎政见的差异以及行使权力的合宜状态;来自于岗位责任的制度规定的问责,则与官员的职务责任是否兑现紧密相关。被问责的途径自然是多种多样的。但官员受到问责之后,也会因为多种原因获得复出的机会:或者因为皇帝的回心转意、或者因为官员的“痛改前非”、或者因为职务的相应需要、或者因为问责降职后的政绩。而官员问责复出的哲学人性论的支持根据,则是儒家所重视的“知错能改之谓善”这一准则。

  中国古代问责官员能否复出的界限

  从总体上看,中国古典政治文化中官员问责与复出的问题,是一个古典政治生活中的常态问题。这与官员之为“公共”角色、而非私人身份,具有密切关系。这里所谓公共角色,当然不是指古代的官员担任具有现代意义的公共性保障的、相关国家机构的职务。其实,古代官员担任的职务主要是为皇权服务的。但他们担任的这种私人性的职务,因为必定发挥超出巩固皇权的主观意图的社会效用,因此必须因应于权力作用的社会效果来衡量和评估,并因此决定他们是不是适合担任相应的职务,需不需要受到奖励或惩罚。官员问责的因由就此浮现。在这种问责机制中,儒家的伦理政治理论给出了哲学人性论的说明,从而使官员问责既受仁政善治思维的制约,也受伦理政治思想中给犯错者以改正错误机会、继续发挥其所能的纠错思路的影响。因此,被问责的官员只要免于一死,就有发挥所长、东山再起的机会。即使一个被问责的官员在问责之初有判死罪的可能,但在皇帝的权衡、同僚的搁置、制度的重启等等因素的作用下,也可能免于死罪,以所谓“戴罪立功”之身,获得改正错误的机会,进而重出“江湖”、掌握权力、建功立业。不论被问责官员改正错误是因为主观的努力,还是因为客观情势的变化,中国古典政治文化中总是有效保留了被问责官员改正错误的制度空间和伦理余地。

  从中国古典政治文化的视角看,官员出现重大责任事故,绝对是要被问责的。但只要被问责的官员不是触犯刑事上的死罪,比如历史上那些被皇帝处死的著名贪官,就丧失了改错的机会。这是一条死限。除此之外,不管是与皇帝的政见不同,还是因为履行职务的差池,或者是同僚间行政举措的分歧,抑或进行改革导致了失误,都可以先行问责、坐实处分,经过观察、使之纠错,再给机会、重掌权柄。这是一种制度具有人性化特质的体现。当然,在官员被问责之后,必须给予一定处分,需要一段时间间隔,从而保证下岗、降职官员思过、改错,在岗官员打醒精神、尽忠职守。

  自然,中国古典政治文化中关乎官员问责与复出的制度规定也好、皇帝裁量的权变也好、伦理政治的哲学论证也好,都充满了不确定性。这种不确定性,是三个因素所注定的:一方面皇权作用的随意性,使得官员的责任、尤其是政治责任显得不确定。因为这种责任完全取决于皇帝个人的好恶,责任不是制度的规定,而是个人偏好的显现。另一方面官员的问责确实存在官官相护的现象。官员之间的庇护,使制度规定得较为明确的职务责任常常落空。或者因为官员间相互庇护引起的结党营私,造成问责机制成为诿过或嫁祸机制。再一方面古代的问责设计具有某种等级性,“刑不上大夫、礼不下庶人”的伦理原则,促成了一种身份社会意识,身份高贵的官员被问责总是留有三分余地,而社会下层承担政治法律和社会责任又总是罪加一等。

  中国古代问责体系所发挥的积极的国家治理效果

  尽管中国古代政治文化中的问责体系存在一些局限,但是,由伦理政治理论、古典官僚制度、皇权作用机制共同塑造的问责机制,总体上还是发挥了积极的国家治理效果。

  首先,这一体系是保证中国古典官僚制度有效运作的机制。像中国这样规模巨大的国家,需要一套分工明确、责任落实的官僚体制。而且这一官僚体制的有效作用,必须建立在官员谨守职分的基础上。官员谨守职分就需要一套问责机制,以保证奖惩有制,否则中国的国家管理就无从设想。中国古代的官僚制度非常发达,就此可以得到理解。

  其次,中国古代官僚机制作用的绩效有目共睹。直到18世纪,崛起的西方现代国家还对古代中国井井有条的治理效果无比佩服。伏尔泰由衷赞叹“人类智慧不能想出比中国政治还要优良的组织”。⑨无疑,中国古代官僚机制中官员问责与复出的制度化与非制度化的相关安排,是激活中国古代官僚制度效用最重要的动力。

  再次,中国古代关于官员问责与复出的安排,是一套现代国家也必须重视的慎重使用国家管理资源的方法。官员在担任相关职位之前,经过较为严格的选拔,才被委任为有关职位。由于决策的风险、个人的责任心差异这些内部因素,以及社会状况、官僚机制、皇帝偏好这类外部因素的交错作用,官僚履职不可能不出现这样那样的失误。只要这类失误限于领导责任而非直接责任、属于有限度的责任事故而非严重的刑事过错、是客观形势导致的失误而非主观故意的出错,那么给予问责官员以改错机会,并给他们重掌权力的机会,就是合理的责任制度设计题中应有之义。否则,一个国家有限的国家治理人力资源就会造成浪费。

  从上述描述分析中可以看出,中国古典政治文化中关于官员问责与复出的安排,对今天中国建立官员问责制度,绝对不可能单纯发挥不可遏止的消极影响。贯通一部中国历史来看,中国古典政治文化中官员问责与复出的安排,与今天中国关于官员问责与复出的制度建构之间,有一个一以贯之的官德精神:权力得之有道、行之有制、赏善罚恶、自然成理。假如在中国疾速迈向现代的当下,我们在建构官员问责与复出制度的时候,积极利用中国传统政治文化中相关资源,并有效克制其中的随意性因素,那么,中国就可以建立起既具有现代特色、又发挥传统优势的行政伦理、法律法规。而《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》的颁布,也许恰好是迈出相关制度建构的积极的一步。(作者为中国人民大学政治学系教授)

  注释

  ①王家敏:“官员‘无痛复出’?”,《中国新闻周刊》,2010年第8期。

  ②梁栋,郑曙村:“当前我国官员问责复出机制的失范与完善”,《当代世界与社会主义》,2010年第1期。

  ③史海:“引咎辞职:中国古代与今日的官员问责制度”。

  ④《论语·为政》。

  ⑤《论语·卫灵公》。

  ⑥《孟子·公孙丑下》。

  ⑦《左传·宣公二年》。

  ⑧参见百度百科的韩愈、柳宗元和海瑞词条。

  ⑨忻剑飞:《世界的中国观——近二千年来世界对中国的认识史纲》,北京:学林出版社,1991年,第205页。

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