买官卖官现象调查:趋利性成内在动力

http://www.sina.com.cn 2010年06月30日 10:42 廉政瞭望
买官卖官现象调查:趋利性成内在动力
廉政瞭望2010008期封面

  买官卖官治理

  面对买官卖官顽疾,中央高层掷地有声:“让卖官者身败名裂,让买官者‘赔了夫人又折兵’。”

  修补干部选拔用人制度,出台4项监督制度,健全防范打击手段,中央强力出招;试水公推直选,扩大票决范围,地方改革风生水起。

  中央地方上下呼应,联手治理买官卖官。

  重拳出击买官卖官

  ■文/本刊记者 王春

  2010年5月6日,中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮在中央纪委和中央组织部召开的视频会议上指出,“要继续以最坚决的态度整治用人上的不正之风,加大对违规违纪用人行为的查处力度,重点开展买官卖官问题专项整治,让卖官者身败名裂,让买官者‘赔了夫人又折兵’。”

  整治决心之大前所未有

  就在李源潮讲话的第二天,最高人民检察院迅速作出反应,将跑官买官行贿的犯罪案件界定为八种情节恶劣、危害严重的行贿犯罪,排列第二位,列为全国各级检察机关的查办重点。

  5月12日,最高人民检察院反贪污贿赂总局负责人指出,要加大力度查办国家工作人员行贿案件,特别是为跑官买官而行贿的。

  一周之内中央部委及高层三次明确表态,要严查买官卖官行为,打击决心之大前所未有。

  国家行政学院教授竹立家认为,进入21世纪后,我国买官卖官现象比较严重。2005年爆出的“建国以来最大的买官卖官案”——马德案中,涉案官员达265名,仅绥化市各部门一把手就有50多人。韩桂芝、马德买官卖官案涉及领导干部900多人,有多名省级干部,上百名地市级干部。

  中央为了遏制买官卖官等用人腐败行为,加大了治理打击的力度。中央高层对买官卖官等不正之风放“狠话”的同时,一直在着手从制度上规范干部的选拔和任用。

  在2005年12月中旬召开的全国组织部长会议上,时任中央组织部部长贺国强提出了严肃查处跑官要官、买官卖官和防止干部带病上岗、带病提拔的11条措施。2006年4月,中央组织部以这11条措施为主要内容,制定下发了《关于切实解决干部选拔任用工作中几个突出问题的意见》。

  在2006年1月初召开的中央纪委第六次全会上,中央纪委书记吴官正明确提出,对买官卖官的,发现一起查处一起,决不手软;对选举中搞非组织活动的,必须严肃处理。

  2006年1月23日,中央纪委和中央组织部联合举行新闻发布会,通报了黑龙江、山西、云南、河北等地发生的6起跑官要官、买官卖官的典型案件。时隔半年后,中央纪委和中央组织部于7月19日再次联合举行新闻发布会,通报原陕西省商州区区委书记张改萍买官卖官等7起案件的查处情况。这在中共执政历史上是前所未有的举动。

  针对买官卖官中一把手频频成为主角的事实,2003年底颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》,明确提出一把手是监督重点,并规定了10项监督制度。2005年初中共中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确要求,对选人用人失察失误的,要依照有关规定予以追究。

  2009年,李源潮在县委书记队伍建设座谈会上强调,县委书记权力大、责任大、影响大,要实行重点管理。5月中央下发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,对县委书记,一是选好用好,二是加强培训,三是完善考核激励机制,四是强化监督。

  尽管中央不断出招强力整治买官卖官,但仍不时曝出买官卖官丑闻,少数不法之徒铤而走险,玩弄买官卖官新花样,与执政党的选人用人政策博弈。2009年6月3日,安徽省巢湖市曝出买官卖官窝案,原市委书记周光全涉嫌受贿、巨额财产来源不明罪被公开审理,共有2名厅级干部、6名处级干部因向周光全行贿买官被免去职务。

  对此,中央有着清醒的认识。2010年初,中央组织部公布了2009年全国组织工作满意度民意调查结果,虽然对干部选拔任用情况的满意度比2008年提高了4.25分,但中组部负责人指出,这次民意调查中,选人用人不正之风的突出表现仍然是跑官要官、买官卖官,任人唯亲、封官许愿。

  今年以来,中共中央办公厅颁布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,中央组织部同时制定了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》。这4个干部选拔任用工作监督制度相互配套衔接,共同构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系,力图堵住“买官卖官”行为的后路。中央组织部甚至提出,到2012年,用人上不正之风得到有效遏制,初步形成比较完善的防治用人上不正之风长效机制。

  对此,西安交通大学廉政研究所副所长李景平教授认为,“这4项监督制度,给卖官者套了‘紧箍咒’,架了‘高压线’。制度设计日趋严密规范,使得领导干部特别是一把手用权行为的自由裁量空间日益紧缩,隐性权力变得显性化,显性权力变得规范化。”

  整治买官卖官的地方实践

  与中央对买官卖官的强力整治相呼应,不少地方进行了治理买官卖官的探索实践,让权力在阳光下运行,铲除少数人权力寻租的土壤。

  买官卖官的起点是干部选拔中的初始提名阶段,而提名权往往控制在主要领导手里。为此,一些地方在进行党政一把手的遴选时,“剥夺”主要领导的提名权,实行公推直选,把提名权交给群众。

  2008年4月,四川省眉山市东坡区富牛镇850名党员经过差额选举出了该镇党委书记。以前镇党委书记由上级组织提名,而根据改革后的规定,只要符合条件都可以报名参选。经过报名和上级组织部门资格审查,符合条件的候选人在富牛镇下辖的行政村里演讲,回答群众的现场提问,并接受群众信任投票,以得票多少为序取前3名作为候选人预备人选。然后由东坡区委全委会从3名候选人中票决出2名候选人。最后由不低于富牛镇具有选举权的应到会党员总数五分之四的党员从2名候选人中直接差额选举产生出了镇党委书记。

  2008年,南京在更高层面对47名市政府工作部门的一把手进行了公推。同时,继去年底在城市社区党组织实施公推直选后,今年又扩大至全市的806个行政村,使南京成为第一个在全国全面实现基层党组织公推直选的城市,被国外媒体称为“中国民主演进的一个最新样本。”

  公推候选人,把提名权交给了群众,把住了干部选拔的第一关;票决,同样把干部选拔的决定权交给了多数人,让买官卖官者无处下手。

  近年来,在各地治理买官卖官的试验中,越来越多地用票决制来决定选拔任用领导干部,而且层级越来越高。

  目前,广东省21个地级以上市和121个县(市、区)党委讨论干部任免均实行常委会票决制,对重要干部的任免实行全委会票决制。而早在2004年,四川省委全委会首次以无记名投票方式表决通过厅级一把手。到2009年,浙江实现了省、市、县三级党委常委会干部任用票决制全覆盖。

  中南大学廉政与法治研究中心李满春教授认为,“票决制的特点是一人一票,买官者要想买官成功,就要贿赂所有成员;而潜在的卖官者由于只掌握一票,不能从根本上影响投票的结果,因此,票决制是提高买官卖官行为风险的重要措施,也是防止买官卖官行为的最后关口。”

  而在实行票决制之前,一把手在人事任免权上“一言九鼎”,给买官卖官者留下了操作空间和机会。辽宁省葫芦岛市连山区原区委书记李玉麟因为买官卖官而受审,他在接受审讯时坦诚:“在乡镇干部任用上,区委书记有一票否决权。一般选用干部是由组织部长、主管副书记提名,然后向我汇报,经我同意后,召开书记办公会,再拿到区委常委会上讨论。如果没有我的同意,他就不能当上这个官。我对人事任免有决定权。”

  针对一把手在人事任免上拥有的绝对权力从而导致卖官鬻爵的情形,各地把干部选拔的程序放在阳光下进行,竞争上岗,公开测评,不断加大民主成分,对一把手的权力进行分解。

  广东省推行公推选拔干部的方式包括发布公告、民主推荐、民意测评、适当了解、组织推荐、资格审核、笔试面试、差额考察、酝酿比较、讨论决定等程序。

  南京对拟提拔人选,组织竞职演讲电视公开答辩,电视现场直播,对竞职演讲答辩者,由所有参加答辩会的200多名人员现场投票,测评排序,最后一名,无条件“拿下”。

  2008年底,四川省委组织部首次针对县(市、区)委书记这一特定群体的特定行为出台了规范和监督其用人行为的试行办法。在提拔任用干部时,实行组织推荐、领导干部推荐、群众民主推荐、干部个人自荐,组织部部务会讨论,县级主要领导集体酝酿的步骤产生初步人选。经过公开推荐、民意测评后,交常委会无记名票决,有的实行全委会票决。

  避免泛化,打击才更精准

  随着中央和地方对用人腐败打击治理力度的加大,一批批用人腐败案件不断被查处曝光,以至于有人认为买官卖官现象越来越严重。也有人认为,这种看法与目前有把买官卖官行为泛化有关。其实,买官卖官应该具有特定的含义,卖官者和买官者之间目的明确,事先有或明或暗的利益交易约定,意图明显,卖官者利用手中掌握的公共权力为买官者谋取官位提供便利,有的甚至为“含金量”不同的岗位的官帽明确“标价”,并在事前或者事后按照约定接受买官者的贿赂或其它利益。在现实中,往往是行贿在前,提拔在后。

  所以,买官卖官是严重的行贿受贿犯罪行为,与其它用人上的不正之风有着清晰的界限。比如有的领导喜欢提拔自己的亲信,喜欢用自己圈子里的人;有的官员在提拔前并没有和上级领导有约定,被提拔后出于想和上级搞好关系等种种原因而向上级领导送钱送物等等。诸如此类的行为,虽然属于违纪违法行为,必须坚决治理,但应该和买官卖官区别开来,才能更有利于对各类用人不正之风进行专项治理和精确打击。

  日前,最高人民检察院将跑官买官行贿的犯罪案件界定为情节恶劣、危害严重的行贿犯罪,可以预计,买官卖官者在司法层面上将会受到非常严厉的打击。

  今年,就在李源潮发出痛击“买官卖官”的狠话之际,一批买官卖官案件审判随之尘埃落地。

  日前,安徽3名副厅级干部张松坚、徐社新、柳友伦,因其在任县(市、区)委书记期间,利用组织人事权卖官而受审;曾任湖北恩施市市长、市委书记的吴希宁,他曾卖官数十次,以受贿罪被处有期徒刑15年,并处没收个人财产20万元……

  随着对买官卖官行为治理越来越深入,对买官卖官者的司法打击将越来越精准,买官卖官必将成为过街老鼠,最终无处藏身。

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