治理买官卖官的专家视角

http://www.sina.com.cn 2010年06月30日 10:42 廉政瞭望

  ■文/本刊记者  王春

  如何治理买官卖官,净化官场?记者采访了清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明、西安交通大学廉政研究所副所长李景平、中南大学廉政与法治研究中心教授李满春、河南省廉政评价研究中心副主任胡杨。专家学者纷纷对治理买官卖官支招。

  买官卖官行为上有什么新动向

  记者:2010年河北省石家庄市的“王亚丽造假骗官”案件震惊中央,一身是假的王亚丽,连初中都没有毕业,却在官场上一步步高升到县处级干部,这说明什么呢?

  李景平:王亚丽造假骗官之所以能成功,除了她个人“攻关”之外,还有一群“无形推手”帮衬,再就是干部任用存在漏洞,民主监督成摆设,任人唯上、任人唯跑、任人唯钱。这个案例告诫我们,买官卖官出现了一些新的动向,买官卖官这类不正之风正在以一种更加诡秘的动向,一种更加隐性的方式,侵蚀着党的肌体,破坏着官场生态平衡。

  记者:广西合浦县一名镇武装部部长为当选镇党委委员,向26名党代表拉票并给其中7人送去各300元;广东吴川市一名副镇长为在两镇合并后当上新镇的副镇长,宴请镇人大代表并送现金,虽未被列为候选人,结果也当选了。类似的情形不断出现,你对此有什么看法?

  李满春:这是买官卖官的一种新动向。以往在换届选举、班子调整之际,少数干部频繁出入于领导机关、领导同志家里或组织人事部门,公开或隐蔽地伸手要官。现在随着干部选举制度的推进,个别人为能够在换届选举和选拔任用中当选和得到提拔,则眼睛“向下”,不择手段地拉选票、拉推荐票,甚至出钱贿选。

  记者:有时听有的官员说“要当处级干部,认识省级干部更保险,要当厅级干部,认识中央高层更容易”。从这样的说法里透露出什么?

  李满春:从查处的一些买官卖官案例来看,买官卖官出现了“越级”买卖的情况。与发生在上下级之间的买官卖官不同,“越级”买卖指有些买官者直接向上一级、乃至上几级的领导贿赂,由他们出面向其主管领导施加影响,从而达到买官的目的。与买官行为相对应,有些卖官者突破自己的职权范围,直接干预和影响下几级干部的任免,这些干预、招呼、影响都直接与利益挂钩,有些甚至就是赤裸裸的金钱交易。同时“越级”买卖还有着比上下级之间直接买官卖官行为所不具备的“优点”,就是一般不为外界所注意,容易规避纪检监察机关的监督和查处。

  记者:由于竞争县财政局长的人多,原福建省周宁县委书记林龙飞以10.66万元的价格把县财政局长卖出,这个价格居他所卖出的县属部门局长之首。时任安徽省五河县小圩镇党委书记的张某,先后数次送钱给县委书记徐社新,在徐社新的安排下,张某后来如愿调任县民政局局长。一些所谓的“含金量”高的实权职位如国土局长、财政局长、教育局长、民政局长、交通局长等成为一些买官者争夺的肥肉。卖官者往往很容易就以高价把这些职位卖出去了。这是为什么呢?

  李满春:这是在钻“平职调整”的空子和“交流提拔”的空子,是买官卖官的一种新方式,而且比较普遍。目前,干部平职调整一般不进行民主推荐和组织考察,一把手说了算,操作难度相对较小。但在一些人眼里,有些岗位虽然级别相同但“含金量”不一样。有的卖官者就利用这一点,通过调整干部岗位,大搞权钱交易。另外,由于干部任用条例中关于“党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选,可以由组织推荐提名,作为考察对象”的规定中,哪些是属于个别特殊需要的领导成员,未作明确界定,一些卖官者就钻“干部交流提拔”的空子,以“特殊需要”为名,采取“交流”方式提拔干部,以避开民主推荐,进而达到操纵干部任用的目的。

  记者:山西翼城县原县委书记武保安利用县委书记在人事上的拍板权,预先圈定拟提拔干部名单,再授意组织部门“履行程序”走走过场就完事。这样按照“正常程序”轻易完成的买官卖官交易有什么特点?

  李满春:让“程序空转”是近年来发生的买官卖官用人上腐败案件的典型特征。少数主要领导干部不是带头遵守制度履行提干程序,而是将制度和程序当作可以玩弄于股掌之间的面团,先拍板后走程序,想怎么干就怎么干,一个人说了算,出现了“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要问题”的非正常情况。让“程序空转”,试图掩耳盗铃,掩盖买官卖官的事实。

  破解买官卖官的利益合谋机制

  记者:从法理和心理角度而言,你认为打击买官卖官的重点在哪里呢?

  李满春:买官卖官是非法交易,交易就牵涉到买卖双方,这是一枚钱币的两面。斩断官帽交易链条必须从买卖双方同时入手。要让买官卖官者都付出代价,得不偿失,才能斩断吏治腐败的链条。买官卖官其中固然有掌握用人权的领导人员滥用权力的责任,但买官行为本身就是党纪政纪以及法律不允许的,其当事人也难逃责任。如果只追究滥用用人权力的领导者的责任,而不追究买官者的责任,只能对买官行为起到推波助澜的作用。现在一些地方买官卖官现象之所以屡禁不止,其中一个重要原因就是买官风险低,即使不能如愿以偿也无关紧要,对其的打击力度小 这必然助长了干部跑官、要官和买官的侥幸心理和投机心理。

  记者:从寻租视角看,打击买官卖官,你认为重点从那方面着手?

  胡杨:买官卖官行为是一个复杂的利益链条,必须具备设租和寻租的动机和条件,对于寻租和设租双方而言,必须产生利益和风险的比较效益,必须具有最大的利益和最小的风险。从卖方来看,通过正式的选人用人程序和集体决策机制,掩盖买官卖官的腐败事实和行为,使买官卖官合法化,从而产生最大的利益,规避行为风险。与此同时,买官卖官是设租和寻租双方的共同利益,一旦成功,便自然形成买卖双方的利益合谋机制,从而大大降低了买官卖官的共同风险。因此,必须破解买方卖方的利益合谋机制,对双方都应进行打击,才能防止卖官买官腐败的产生。

  建立用人权力制衡机制

  记者:从制衡机制上着手治理买官卖官,你认为该如何操作?

  李景平:要让卖官的没市场,应该建立用人权力的制衡机制。对干部任用中的提名、考察、任用三大关键环节,分由不同机构办理,机构之间既相对独立,又相互牵制,各自承担相应的责任,形成一条规范完整的“流水线”,从而避免少数人说了算!

  记者:如何釜底抽薪从制度上让买卖官者绝迹?

  李景平:在选拔任用领导干部时建立一个公开评功论绩的平台,在这个平台上,展示的不仅是干部的履历,还应有干部的具体品行与才能,任上干了哪些实事,有什么绩效,以充分接受群众的评判。在这个平台上,让优秀的干部经得起考验,让滥竽充数者、投机钻营者自行惭愧,打消掏钱买官的念头。这个评功论绩的平台要设在阳光下,提高选人用人的满意度、公信度,实行干部选拔任用全过程监督和全过程公开,铲除买官卖官滋生的土壤,让买官卖官潜规则彻底失效,让跑官者到处碰壁。

  胡杨:建立科学完善的党政干部考核和评价机制,预防选人用人的不正之风,非常紧迫,意义重大。一是要继续加强相关理论研究,从理论上解决系统性和可操作性的矛盾,建立完善当前党政领导干部和公务员的业绩考核体系。二是要扩大评价主体,在内部考核的前提下,要探索社会评价的机制,逐渐引进第三方的社会评价,提高考核评价的公信度;三是要增加定量评价的分量,建立定量定性相结合的评价方法,提高考核评价的科学性;四是在以上基础上,建立完善考核评价成果的运用机制,把考核评价结果作为选人用人的重要依据,改变“伯乐相马”的主观性和随意性。

  记者:成功治理了买官卖官等用人腐败的国家和地区有哪些经验?

  任建明:很简单,他们以竞争性制度规则取代个人决定。西方国家通常把公职人员划分两大类,即政务官(也被称为政治家或政客)和事务官,并分别采取不同的竞争方式来决定他们的任用。一些政务官(议员或行政首长等)由民选这样的选举竞争制度规则来决定,另一些政务官则由选举产生的政务官任命。事务官(官僚系统的公职人员,也就是狭义的公务员)则通常由考试录用制度来决定任用。我国的香港现在也实行的是这样的制度。

  记者:能否把我国的干部选拔任用方式彻底切换成竞争性制度规则?

  任建明:可以。需要强调的是,两种模式的切换是一种理想化、纯粹化的划分,事实上,没有纯粹的制度决定,同样,也没有纯粹的人的决定。即使是在制度决定模式下,人的因素也是难免的;同样,在伯乐决定模式下,制度(实体的或程序的)也或多或少会存在。但之所以称为不同的模式,是说在某一种模式下,只有一个决定规则是主导、起支配性作用。

  这种模式切换运用于中国,基本上没有特殊性。如果说有的话,就是源于中国人的过于聪明,由此需要在制度和人之间作出十分清晰、严格的界定,从而不给人留下在制度决定的空间内的任何自由裁量或干预的机会。一些地方的公开选拔、竞争上岗,被一些人玩弄于股掌之上,就是深刻的教训。

  具体到中国情况下,在采用制度决定模式之后,人的作用在时间上主要体现在前半段,在具体作用上主要是党管干部原则的正确落实,即通过制定党的干部政策(德才兼备、群众公认、“五湖四海”、“四化”等)、干部标准以及进行候选人资格审查、政治忠诚审查、廉政审查等上。制度的作用在时间上主要体现在干部选拔程序的后半段,即候选人一旦确定,就完全交由制度去决定——选举或考试。需要强调的是,制度可以在前半段发挥相当重要的作用,但人的作用一定不能渗透到后半段,否则,制度的作用可能完全被肢解、消解或阉割。过去几年里,江苏宿迁等一些地方创设的“公推公选”就是比较好地体现了模式切换及其原则的例子。

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