安徽“官告官” 离奇拆迁引发土储合法性争议

http://www.sina.com.cn 2010年07月30日 10:36 中国经营报

  编者按/ 一场土地拆迁中罕见的“官告官”官司日前在安徽开庭。法庭上,芜湖市土地储备中心究竟是否具备拆迁人资格,成为其与被告——安徽省发改委辩论的焦点。由此迅速引发了公众对国有土地储备中心制度合法性的讨论。

  相关的《拆迁条例》迟迟难出,地方规划则朝令夕改,而由拆迁引发的争议不绝于耳。目前全国已经有3000多家土地储备中心。在各地的经济发展中,土储中心拥有何种职权?在房地产成为地方财政支柱的过程中,谁来监督这些既是运动员又是裁判员的土地储备中心在行使权力时不因追求商业利益而走样?请看本期B6、B7版专题《土储职能变形记》。

  安徽芜湖市土地储备中心状告安徽省发改委

  “官告官” 离奇拆迁引发土储合法性争议

  从2009年6月15日接到《致拆迁户的一封信》,到如今站在法庭上,为了阻止自家的商铺被强拆,倪良宏为此已经努力了一年多。

  不过,这次他并不是原告,他和哥哥、父亲作为案件第三人出庭。

  6月24日,安徽省芜湖市镜湖区人民法院(以下简称“镜湖区法院”)审理了一起这样的“官告官”案件:原告是要拆倪良宏家商铺的安徽省芜湖市国有土地收购储备中心(以下简称“芜湖土储中心”),被告则是安徽省发展和改革委员会(以下简称“安徽省发改委”)。在法庭上,芜湖土储中心是否具备“拆迁人资格”成为几方辩论的焦点。

  在这场由土地拆迁引发的官司背后,有着怎样的曲折故事?

  “官告官”背后拆迁主体错位

  一旦镜湖建委做出裁定同意拆迁,倪家的房屋就将面临被强拆的命运。

  事情还要从一年前说起。

  2009年6月15日,倪良宏接到了一封信,在这封《致拆迁户的一封信》中,芜湖市虹宇拆迁有限公司(以下简称“虹宇拆迁”)称,“将对中江商场周边地面建筑组织实施拆迁”。

  倪良宏一家人平静的生活从此被搅乱:这意味着倪良宏、哥哥倪良胜、父亲倪坤成在10多年前买下的中江商场部分楼面将被拆迁。如今,他们正在这里经营着一个200多平方米的宾馆,有声有色。更为重要的是,中江商场位于芜湖市主要的商业区之一的九华山路繁华地段。

  虹宇拆迁随后提出的货币补偿方案是8000元/平方米。这显然让倪家无法接受。“早在两年前,中江商场对面的小九华商业街的商铺就卖到了3.8万元/平方米,给8000元/平方米你让我们家的店搬到哪里经营?”倪良宏告诉《中国经营报》记者,倪家经过商议后,提出的条件是“拆一还一”,进行回迁或者异地安置。

  然而,此方案被虹宇拆迁一口回绝,其理由是:“商业房(门面房)回迁,芜湖市历史上没有,只能货币补偿。”

  由于双方的分歧过大,在经过几次协商后,倪良宏家人未能与拆迁公司达成一致。

  2009年8月中旬,虹宇拆迁向芜湖市镜湖区建设委员会(以下简称“镜湖建委”)申请了行政裁决。

  在咨询律师后,倪良宏一家发现,一旦镜湖建委做出裁定同意拆迁,倪家的房屋就将面临被强拆的命运。倪家迅速地聘请了律师。

  按照相关法律规定,办理土地拆迁需要规划、土地、建设委员会等多个部门的批文许可。倪家的代理律师北京才良律师事务所律师王令在调查中发现,在此次拆迁中,领取规划许可证、规划选址意见书、国有土地使用批复等批文的单位都是芜湖土储中心。但最后真正拿到房屋拆迁许可证的,却是芜湖市镜湖区建设投资公司(以下简称“镜湖建投公司”)。此后,镜湖建投公司又将此地段的拆迁项目转包给了虹宇拆迁。“镜湖建投公司是凭借芜湖土地储备中心的文件和手续向镜湖区建委领取拆迁许可证的。”代理律师王令对记者解释说。

  据了解,早在2008年年末,中江商场周边地块就已经被芜湖市国土局出售给了房地产开发商芜湖市汇锦置业有限公司(以下简称“汇锦置业”)。记者在芜湖市镜湖区政府网上查得的资料显示,这块占地面积16.5亩的地块未来将建成一座23层,总面积8万平方米的大型综合商业楼。

  根据公开资料显示,2008年12月10日,芜湖市国土局发出拍卖出让公告时称,该地块(中江商场周边地块)实行的是“毛地”拍卖,部分“净地”交付。

  所谓毛地,指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地;净地指国家在土地出让时,已经完成拆除平整,不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。

  显然,疑问由此而来:既然此地块的买家是汇锦置业,那么就应该由它来申请拆迁,为何芜湖土储中心要介入其中?其中有着什么样的玄机?汇锦置业公司的一位不愿透露姓名的工作人员对记者表示:“我们确实通过拍卖取得了该地块,但是拆迁的事我们没有参与,拆迁的事情是由政府负责。”

  拆迁主体本该是汇锦置业,为何由芜湖市土储中心代劳?芜湖市土储中心是否具备这个资格?

  记者就此事前往芜湖土储中心采访。芜湖市土储中心以“中江商场地块拆迁引发的争端已经进入司法程序,目前案件正在审理之中,不方便接受采访”为由,拒绝了记者的采访。

  而芜湖市国土局的工作人员则以“了解此事的领导因公出差了,现在不便接受采访”为由拒接了记者的采访。

  镜湖区建委和镜湖建投公司则在记者提出采访要求后称:有事找镜湖区委宣传部联系采访。但随后镜湖区委宣传部告诉记者,要采访,首先要跟芜湖市委宣传部联系。记者致电芜湖市委宣传部,对方表示需要请示领导再回复记者。截至发稿,芜湖市委宣传部没有就此回复。

  芜湖土储涉嫌行政越权?

  此案中的拆迁模式属于典型的“先卖地,后收购”的开发模式。

  本应由房地产开发商干的活儿,政府为何要抢着干?

  倪良宏如何才能阻止强拆?

  根据相关法规,拆迁中最重要的有三大要件,即国土部门的《建设用地批准书》、建设部门的《建设用地规划许可证》以及发改委立项批复。

  王令告诉倪家人,要想阻止强拆,就须从上述三个部门下手。

  从2009年10月28日开始,倪家先后向安徽省国土厅、建设厅、发改委提出了行政复议申请,请求他们撤销原中江商场地块的三大拆迁要件:发改委的立项批文、国土局的建设用地批文和建委的拆迁方案。

  2010年2月10日,安徽省发改委以“行政越权”为理由,撤销了芜湖市发改委的立项批文。随后,安徽省国土厅撤销了芜湖市国土局作出的建设用地批文。这意味着,中江商场周边地块拆迁的合法依据已经丧失,强拆已经被阻止。

  然而,对于芜湖土储中心来说,土地已经售出,如何停止拆迁?芜湖土储中心迅速将安徽省发改委告上了法庭,要求法院判令对方“撤销行政复议决定书”。

  至此,这一案件成为几个政府部门之间的权力角力——目前,按照有关规定,土地储备机构进行拆迁,需要当地的发改委、建委和国土局三部门的审批,才能进行。而安徽省发改委已经撤销了其下级单位的立项批文,这意味着发改委没有批准土地收储的职权,实际上就斩断了土地储备机构的拆迁链条,使其失去了进行土地拆迁的职权。

  6月24日,这起罕见的“官告官”官司,在镜湖区人民法院开庭审理。倪良宏等父子三人作为第三人,参加了此次庭审。

  在审庭过程中,原告芜湖土储中心认为:发改委部门的职责就是配合土地资源部门做好土地收储工作。因此,安徽省发改委无权撤销芜湖市发改委的立项批文。

  但安徽省发改委则针锋相对的认为:首先,没有法律赋予芜湖市发改委批准土地收储的职权,这种权力根据《安徽省国有土地储备办法》明确授予县、市以上人民政府。其次,“配合”是按照各自的职责配合工作,而不是以配合的名义超越职权。

  长期关注拆迁问题的张兴奎律师认为,此案中的拆迁模式属于典型的“先卖地,后收购”的开发模式。

  王令则在法庭上指出,按照《安徽省国有土地储备办法》或者国土资源部、财政部、中国人民银行共同颁布的《国有土地储备办法》中的规定都应当是,在完善了对被收购人的补偿之后,才能够进行土地收购的具体项目。

  而严格法律意义上,并不应当存在土地储备中心担任拆迁人的土地储备拆迁。因为土地储备并不是建设项目,应由实际项目持有人依法担任拆迁人。

  “土地储备中心以政府名义,低价从老百姓手中的地征收过来,再加价卖给我们,其实政府才是最大的受益者。”一位不愿具名的房地产开发商说其中的商业利益不言而喻:如由开发商来进行拆迁,就是商业拆迁,需要和拆迁户进行平等协商,拆迁成本高,阻力大。而如果由土地储备机构来拆迁,公权力可以介入拆迁。政府旗下的公司申请拆迁、建委裁决强制拆迁,政府主导了拆迁一条龙式服务。

  在法庭辩论阶段,第三人倪家和原告芜湖土储中心之间出现多次激辩,双方争辩的焦点问题是:法律是否赋予土地储备中心土地拆迁的职责。

  土地储备制度合法性遭到质疑

  在政府垄断土地一级市场的情况下,土地储备中心应该是非营利的事业单位。

  根据《土地储备管理办法》第三条规定,土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

  据记者查阅公开资料得知,芜湖土地收购储备中心成立于2004年2月,具有独立法人资格。但事实上,它是和芜湖市建投合署办公。记者通过芜湖建投的网站了解,芜湖建投为芜湖市人民政府领导的国有独资公司,其网站上显示,芜湖建投承担着芜湖市国有土地收购储备中心的职能,受市政府经营性用地管理委员会委托,依法办理土地收购储备和出让具体业务。

  芜湖土地收购储备中心一位工作人员告诉记者:“我们和芜湖建投是两块牌子一套人马,在一起办公。”

  在采访过程中,法律专家告诉记者,尽管我国各地的土地储备具体情况各有不同,但在已经推行土地储备制度的城市中,绝大多数都是运用公权力来实施收购和储备过程的,具有一种强制性。所以我国现行的土地储备制度实质上就是一种行政征收行为。

  如在倪良宏的这起拆迁案中,芜湖土储中心就是以旧城改造的名义申请拆迁的。

  长期关注拆迁问题的张兴奎律师介绍,根据相关法律规定,各地的土地储备机构工作实际上由两个环节组成:第一个环节是,土地储备机构依据政府的决议收购土地,然后按照土地利用总体规划,对土地进行前期开发整理与储备。第二个环节,将这些土地通过招、拍、挂等程序,出售给房地产开发商用于商业开发。

  原则上,土地储备机构只有先完成土地征收,才有后来的出售。但是,在实际操作中,很多地方往往是“先卖地,后收购”。即先通过招、拍、挂等程序将“毛地”卖给房地产开发商,再由土地储备机构收购该地块后,对土地进行前期开发整理,将“净地”交给开发商。

  张兴奎更是直接质疑了土地储备制度的合法性,他认为,在政府垄断土地一级市场的情况下,土地储备中心是履行政府对于土地市场调控与管理职能的机构,它应该是非营利的事业单位。但实践中,土地储备中心多作为国土资源管理部门中的一个部门来开展工作。“土地储备中心已经成了地方政府倒地、卖地的工具。政府收储这些土地的时候,只需要付很低的价格,转手出让土地的时候,就获取几十倍,甚至上百倍的利益。”

  张兴奎说,如果政府将土地储备工作交给商业开发公司承担,出于企业追求利润最大化的天性,开发公司往往只考虑经济利益最大化,并不考虑政府调控职能。

  安徽省发改委有无批准土地收储的职权?法律是否赋予芜湖市土地储备中心土地拆迁的职责?这些问题尚待法院作出公论。

  该案中,法庭经过半天的审理,宣布休庭。目前此案仍在审理之中。

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