西安成第5个直辖市谣言背后:大城市都有直辖梦

http://www.sina.com.cn 2010年07月30日 11:18 南方周末
西安成第5个直辖市谣言背后:大城市都有直辖梦
重庆成为直辖市十余年来,经济发展一路上扬 (CFP/图)

  西安成为第五个直辖市的风波,最终被定性为媒体误读。增设直辖市的传言,经年不绝,却总是民间兴奋,学界分歧,官方冷看。

  有学者呼吁,中央政府应顺势而为,深入研究,表明态度,到底是走以中心城市带动周边地区实现城市化的这条道路,还是以省级经济实现城市化这条道路?

  年年流言均相似

  关于直辖市的传说,说了又说。

  7月7日,甘肃省委机关报《甘肃日报》在一篇文章中引用专家观点称:“国家规划的3个国际化中心城市中,就有西安,而且,西安已被确定为国家第五个直辖市。”此言一出,迅速在媒体、网络上发酵,风头不亚于彼时漫延全国的洪水、暴雨新闻,听者无不相信,这是官方一次巧妙的吹风行动。

  南方周末记者曾第一时间向西安市委宣传部部长王军求证,即被告知,此言不实;隔日,迫于流言的蔓延,西安市官方不得不紧急出面辟谣,言辞斩钉截铁,“绝无可能”。

  风起于青萍之末。自去年国家批准成立关中、天水经济开发带,使之成为西部罕见的国家级经济开发区,并将西安定义为人口超千万的国际化中心城市,几乎与北京、上海同等地位后,坊间传言已弥漫开去,《甘肃日报》的报道成了一个爆发点。

  关于增设直辖市,年年流言均相似,又总以官方辟谣仓促收尾,这已在中国太多的城市身上竞相上演。

  6年前,广州申办亚运会期间,广东省盛传进行区划调整,其中最诱人的消息便是广州市将实现直辖。在小道消息沸沸扬扬之际,时任广州市委书记的林树森出面表态,广州不可能成为直辖市。

  当时,同样的传言也发生在深圳。据说,一位国家行政学院教授透露,国家行政管理体制将进行改革,中央考虑增设直辖市,深圳正在积极运作。不过很快,深圳市政府官员否认了此事。

  到了2005年,轮到了郑州市。在中部崛起的国家战略背景之下,当地媒体细数升格直辖的可能性,坊间开始热议。即便在官方辟谣之后,民间呼声依然一浪高过一浪,一位河南大学的教授甚至直言,中部如没有直辖市,将不利于全国区域发展战略的均衡和“中部崛起”的推进。

  这一风波后来演变为中部城市争夺龙头地位的论战,同样作为中原重量级城市的武汉,也进入了民间传言的大名单。“郑州要直辖?武汉人民笑了。”一名网友戏谑道。网络口水战至今仍在进行。

  民间传言中的直辖市候选名单一直在扩大,青岛、洛阳、沈阳、大连、南京、苏州、厦门……然而,情势总是剃头挑子一头热,民间异常兴奋,官方却无半点行动。

  西安也不例外。“从改革开放开始,民间就一直有议论,一是西安要设直辖市,二是设陪都。”陕西省社科院发展与政策研究中心主任胡义成说,“后来有全国人大代表、政协委员甚至连续三四年都提类似的议案提案,最近的《甘肃日报》报道则是推至了高潮。”

  不过,在陕西省城市经济文化研究会会长张宝通的记忆里,官方甚至连专题研讨会都没有举办过,这彻头彻尾是一个民间的猜想。

  直辖市

  直辖市,为行政区域的一种,即“直接由中央政府管辖的城市”,是直属中央政府管理的省级行政单位。中国现行的省级行政单位共有以下几种:省、自治区、直辖市和特别行政区。中国目前有四个直辖市,分别是北京市、上海市、天津市和重庆市。

  而解放前,国民党统治期间,全国总共有十四个直辖市,分别为:首都南京、陪都重庆,上海、汉口、武昌、青岛、大连、沈阳、长春、哈尔滨、西安、北平、天津、广州、台北、高雄。

  直辖市在国外部分国家,也是行政单位设置惯例,朝鲜目前有开城直辖市、南浦直辖市和罗先直辖市(注:平壤为特别市)。韩国在1991年以前曾有直辖市区划,现在则称为广域市,即辖境广大的城市,目前设有仁川、光州、大邱、釜山、大田、蔚山等六个广域市。越南的直辖市,行政等级与省相当,主要有河内、胡志明市、海防市、芹苴市、岘港市5个。

  冲动不止,“升直”不息

  尽管官方回应平静如水,但流言背后却是暗流涌动。

  一名陕西学者曾写了一篇关于西安成为陪都和直辖市可能性的文章,发表之后,由于题材敏感,曾被勒令收回。有一部分文章流出省外,最终没有收回。在这位学者看来,直辖一说一直得到一些官员的默许。后来,他还写了一本同样题材的书,通过香港的出版社出版,有官员辗转向他索求,并有领导鼓励他继续研究下去。

  这并非孤例。中国行政区划研究中心主任刘君德也经常被邀请参加一些类似主题的研讨会,总有人希望他能呼吁某些城市直辖。他觉得这是敏感题材,国家高层也不可能允许直辖,因此一直婉拒参加。

  这几乎是不公开的秘密,从民间到官方,每个大城市都有一个直辖梦。

  中国综合开发研究院研究员曲建认为这里面存在三大“冲动”:“一是官场有内在的冲动。从行政级别上来讲,直辖意味着正省级待遇,目前为止,疑似直辖的城市基本上都是副省级和正厅局级,直辖之后,官员普遍可以升至少一级,不少官员视之为仕途进步的又一个机会。”“第二,我们国家经济管辖权、社会管理权是和行政级别密切相关的,实行层层上报制。如果直辖,就意味着脱省直接上报中央。这样,毫无疑问可以提高地区经济和社会发展的效率,特别是行政管理效率。这个是体制的冲动。”“第三,发展的冲动。我们应该看到,现在一些副省级城市,比如深圳、西安、广州,它们的经济总量比内地一些省份还要大,财政收入比内地的省份也要多。它们也迫切需要扩张管辖区域,需要向外进行辐射带动,这就迫切需要行政区域架构调整。”

  直辖之后的好处显而易见。政府财政能获得更多的收入和使用空间,在政治地位上,“在中央就相当于省的地位,人大代表的数量、发言权的层级都完全不一样了。”曲建说。

  曲建用“翻天覆地”来形容重庆市直辖十年发生的变化,“不仅仅表现在经济高度增长,可用财力迅速增加,还表现在基础设施建设力度大幅度提升,社会进步迅速实现。”

  在重庆直辖六年之际,曾有媒体统计过,重庆国内生产总值增长1.7倍,地方预算内财政收入增加2.9倍,固定资产投资增加3.1倍,未来10年还将投资15万亿。

  难以捅破的窗户纸

  在民间的直辖市候补名单中,大部分是省会城市,都是省内的经济引擎,承担着省内巨大的GDP份额。这便出现了一道难关,直辖之后,省内的经济发展怎么办?

  这在西部省份尤为明显。长期以来,我国是以省为单位,发展中心城市,带动其他落后地区发展。与西方发达国家淡化行政区划相比,我国经济发展带有浓厚的行政区划色彩,刘君德用“行政区经济”来概括这个特点。

  这种行政区利益冲突必定给省会城市直辖带来巨大的压力。许多专家均称,这里面存在着省会城市和省一级的暗战,但谁也不愿意捅破这层窗户纸。

  “如果西安要提这个事(指直辖),它马上就没有办法发展,陕西省肯定把它遏制死,所有资源、项目不给它,就算给宝鸡(陕西另一个大城市)也不让你发展。所以,省会的人很清楚,但绝不敢提直辖。”陕西一名学者分析。

  陕西省城市经济文化研究会会长张宝通就极力反对西安直辖,甚至用“灾难”来形容后果,他认为省会城市分离出去之后,将会极大破坏省域经济的良性发展,“省会城市把高等院校、科研单位、金融、商贸、交通整个资源都占了,一旦直辖,我们解放后六十多年来积累的资源就被省会城市少数人占据了,本来省里需要支援的地区就失去了这些资源,根本无法发展。”

  他提高了音调,显得激动,“直辖都是某些学者不懂中国国情,不懂精髓,异想天开提出来的。我们已经进入到区域协调、城乡统筹的发展阶段,如果说中国大面积设立直辖市,那么就是加剧地区之间差距,拉大城乡差异,发达地区越发达,落后地区越落后,更加造成了社会的不公。”

  张宝通认为天津就是一个失败案例,“原本天津可以依靠河北巨大的腹地发展,但是,把天津直辖就等于把河北的龙头直辖了,河北到现在没有龙头,石家庄根本当不了龙头,而且也制约了天津的发展,也影响了河北的发展。”

  刘君德和张宝通都认为对于直辖一说,不能过度炒作,目前趋之若鹜者已众。尽管刘君德也曾撰文支持大连等地直辖,但他更担心盲目过热。他记得1990年代后期,全国掀起“县改市”热潮,1年之间数十个县变成了市,到1997年被国家强行遏制,“县改成市,一字之差,上千万块钱就花出去了,劳民伤财,却没有多大意义。”

  直辖不急,改革万急

  按下省市矛盾不表,在直辖市的意义上,理论界的意见并无太大相左。一个直辖市对中心城市的发展、国家全盘统筹、区域经济辐射力的影响,都毋庸置疑。

  全国人大研究室特约研究员,现湖南大学教授杜钢建一直是增设直辖市的倡导者,在他而言,中国行政体制改革的基本内容之一,应是增设更多的直辖市。

  上海城市管理学院教授王震国的观点相对激进。他认为,目前GDP在全国排名前十的城市都应升格为直辖市,“国家需要有更多的独立的考核体来抚育国家整体战略。”

  王震国认为,目前国家整体的城市规划并不明朗,民间出现了五花八门的直辖猜想,这会导致许多不必要的投资失误,“还不如国家明确化发展直辖市的目标。比如,到2030或者2050年,中国城市将要达到什么程度,这里面直辖市应该是多少个,而且是哪些城市,这对全国乃至世界都是有好处的。”

  这需要国家建立“城市培育计划”,在未来的数十年间,在各个省内培育二三线城市作为过渡,使之能够替代省会城市,成为另一个经济引擎。这样,一代一代的城市才能呈现递进的经济点,“就好像培养富二代一样”。

  在增设直辖市的呼声中,亟盼改革,是许多专家观点的共同之处,矛头指向的是现行的行政区划管理体制。

  淡化省级经济,强化中心城市带动区域发展,是曲建支持直辖市增多的目标。“省级是和中国农业经济相关联的行政架构,而直辖市是和工业现代化经济相挂钩的。随着中国从农业大国向工业、后工业大国转型,中国的行政架构不可能不改变的,省级政府可能有意见,但是也应该做出适应性的调整。”

  我国现行政府财政层级有五级,相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系,成为世界上政府层级最多的国家。复杂的政府层级让政府行政效率低下,同时造成政府间税收分配分歧频频。而当下正试图推广的“省直管县”改革,其核心内容就是简化政府财政层级。

  支持者认为,设立直辖市,也是一种特殊形式的政府层级缩减,或者说,是以行政区划调整的方式直接完成“省管县”。

  但即便要增设,刘君德认为必须要改革直辖市制度体系。目前我国对直辖体系并无详细成文规定,“台湾对直辖市有详细规定,符合哪些条件的城市,向行政院申请就可以,考核标准也很多,主要是人口规模和经济总量。”

  他还认为,除了中央直辖之外,应建立省直辖和县直辖体系。在省直辖中,刘君德举例苏州,下辖6个县级市,8488平方公里,“这个制度非常有问题,专家们都在骂了,政府到现在也不改革。地盘这么大,它可以省直辖,不要管辖下面的县市。”

  “现在大家不断地炒作,是的的确确在现实中有经济和社会发展的需求,也是民间和学者们在研究中发现了问题。我觉得,中央政府应该顺势而为,不妨进行研究:我们到底是走以中心城市带动周边地区实现城市化的这条道路,还是以省级经济实现城市化这条道路?”曲建说。

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