四川政改调查:中国基层民主创新最活跃地区

http://www.sina.com.cn 2010年08月13日 14:17 南风窗

  四川的各种基层政治改革,更多是上级交办,由在位官员或者精英人士主导的,民众的积极性和参与程度并不高。最终被中央认可并在全国一定范围内推广的只有“乡镇党委书记直选”和“公推公选”两个内容,而且既不属于其独创,方式及内容也没有被完全照搬。

  四川基层政改此起彼伏

  文_本刊记者 尹鸿伟 发自四川

  一向以基层政治改革实验而闻名的四川省在2010年6月又出现了两位人大代表新的改革尝试。显然,这对于急需发展和创新的中国基层民主又是一次实验,其后各种各样的关注和评论也随之而来。

  “按照过去四川基层政治改革的许多历史经验以及现实情况来看,专职人大代表的工作情况很难有所作为并且长期坚持下去。”知名政治学者、世界与中国研究所所长李凡表示,“首先是相关的人大代表人数太少,难以形成议政的气氛;其次专职人大代表仅能够做些接待民众、调解矛盾和写报告等工作,只会是一种传话的作用,或者说只是信访工作的补充,与法律赋予的人大代表权利相去甚远。”

  而情况变化比李凡预料的还要来得快,仅半个月后调元镇、御营镇以及其他正在进行此项工作的乡镇都接到上级通知:停止专职人大代表的工作进展,已经形成事实的想办法解决。

  调元镇的党委副书记徐伟说:“无论我们之前的设想有多好,但是对于上级的命令或者说统筹安排,我们肯定要执行,不过,对于下一步的相关工作开展,我们也有了新的思考和探索。”

  李凡表示,这样的情况在四川省并不少见,相关官员也不会被处罚,“也不会因为有了这样的遭遇而杜绝以后出现新的改革措施,因为四川注定是中国一处难得的基层民主改革的实验区”。

  四川基层政改现象

  “在雨中,我们选择了你!”一张仍然可见的新闻照片诠释着1998年12月的那个雨天,6000余名普通选民扶老携幼,以手中的选票直接选出自己的父母官的情景。

  尽管此前四川省遂宁市已经尝试着出现“保石镇镇长公选”、“东禅镇和莲花镇党内公选”及“横山镇公选出党外镇长”等事例,但是1998年初就任遂宁市市中区区委书记的张锦明并不十分满意,她一直为现实中的“官场腐败”、“干部的选拔和任用制度”和“基层党组织的信誉”的负面情况难堪,希望找到一些出路。同年12月,张锦明主导进行了“步云直选乡长”——政党提名的候选人,6236名普通选民投票,乡镇人代会以选后确认的方式承认选举有效,中国第一个直选乡长由此诞生。

  但随后有人“发现”:“步云模式”违反了《宪法》中“乡(镇)人代会选举产生同级政府正副职”的规定。不过四川省委认为其并非对《宪法》的违背,而是超越。不久,张锦明升任遂宁市副市长,分管社会事务。历史背景是,早在1998年5月四川省委组织部已经在眉山市青神县南城乡进行过一次秘密的乡长直选试点工作,理论上张锦明并非拔了直选乡长头筹,但南城乡的尝试在数年之后才被解密。

  2001年,四川省委组织部出台了一个导向性规定,明确要求不再进行乡镇长直选,但鼓励探索乡镇党委书记直选工作。所谓“公推直选”,是指由党员公开推荐候选人,而不是由党组织以各种形式委派或者决定。

  与之相对应的变化是,2002年11月党的十六大明确了“党内民主是党的生命”,使党内民主改革出现了极大的操作空间。这些情况似乎不难解读:一般乡镇的党员只有几百上千,比上万人的乡长直选更易操作,更为关键的问题是如此选出来的书记能够“推己及人”,以后更利于党的基层民主工作开展。

  步云乡在2002年又启动了第二次民主选举实验,已为副市长的张锦明在幕后导演了一场几近完美的体制内“直选”——基层群众直选出唯一的乡长候选人,再进入人代会等额选举。2005年,在中央编译局等单位主办的地方政府创新奖上,第二次步云“直选”获得嘉奖。两次“直选”,本质未变,结局殊异,张锦明深感“尊重体制,才能改良和完善”,“中国要在民主的实践中学会民主,执政党的民主才能带动整个国家的民主”。“一切探索和创新都必须循序渐进,在《宪法》和《党章》的范围内进行。”这是一名四川基层官员参与改革后的切身感受。

  第二次步云直选后不久,张锦明调任雅安市委组织部长,其继续在党代会常任制试点的基础上重操选举,仅一个月后雨城区、荥经县就实现了中共历史上的第一次县级党代表直选,区委书记也须报名才能参选。2004年2月,张锦明升任分管组织工作的市委副书记,随即便在芦山县试行镇党委书记全民公推、党员直选,以及镇团委书记、妇女主任直选的改革,其后她又在仁义等4个乡镇全面开展人大代表选举和党委班子政府班子选举改革。国家权力体系中的政府、政协、人大、党委,几乎所有可以尝试的改革点均已被涉及,甚至连妇联这样的社团组织,亦未漏过。

  同样,自2002年12月担任成都市新都区区委书记的李仲彬也进行了一场“民主启蒙运动”——从开放“三会”到公推直选乡镇党委书记再到民评官,民主活动中的选举、管理、监督范畴全部涉及。仅2004年,四川省包括雅安在内的10个市州30个县(市、区)开始试点乡镇党委书记“公推直选”,直接选举出45名乡镇党委书记。此后,江苏、湖北、河南、陕西等省也逐步推行公推直选的试点。

  2005年9月,李仲彬调任四川省最贫困的巴中市,次年担任巴中市委书记,随后各种政改工作又在巴中地区自然掀起。他认为,党内民主是党的生命线,所以现在党内民主要先行,通过党内民主来推动人民民主,人民民主反过来也会促进党内民主。

  10多年以来,各种对于民主选举、政治体制改革的尝试在四川省内一直此起彼伏,也因为这样的原因,各种各样的“改革者”也不断涌现,他们的人和他们所做的事情也始终被外界所关注:张锦明、李仲彬、刘谦祥、冷刚、白刚、曾万明……由于这些“改革官员”、“政治明星”在基层民主改革上的坚定不移,使四川成为中国基层民主创新最为活跃的地区。

  中央编译局的学者们也曾经实地进行过“四川政改现象”调研。到2002年4月止,四川全省约有40%的乡镇实施了竞争性选举,其中雅安市、巴中市等地达到100%,也有个别地方远低于40%。由此可以推断,这些情况与张锦明——步云乡乡长候选人直选、刘谦祥——平昌县乡镇党委班子公推直选、李仲彬——新都区乡镇党委书记公推直选和系列民主改革的一系列个性官员有关,即创新型领导者的直接推动是基层和地方党内民主创新的重要因素。

  相对贫困、封闭的四川省,移民文化深厚的民众对摆脱困境、改变现状充满了期盼,因此也就出现了“越穷越愿意革命”的现实图景。李凡认为:“四川的基层政治改革来源大致可以从三个方面来划分,一是上级交办实验,二是四川省内主动尝试,三是个性官员自己进行。第一种情况很多来自中组部,因为从历史上看四川是有基础的;第二种情况则是四川省内的领导希望有所突破而实验;第三种包括张锦明、李仲彬等个性官员的行为其实也是获得上级理解和支持的,甚至不乏上级的授意。事实上,这些实验是在四川省委主要领导的过问下进行的,也始终与中央高层保持着情况反馈的通道。”

  值得注意的是,在这些改革的背景下,旁观者也渐渐发现“直接受益者”主要是相关官员,而并非普通民众,理论上那种好官员将给民众带来好处的情况并没有及时出现。于是已经有学者公开表示:不主张过于强调四川这批改革官员,这样会使改革导入一种不好的方向。

  思路与方式的更新

  10多年以后回头看,张锦明主导的“步云直选”,因她的离去只进行了两届就没有再进行下去,曾经的政改参与者已然自我否定,“当年做的事究竟有什么价值?”即便曾经冒雨投票的6000多选民,除了对取消农业税发自内心感激外,态度亦是暧昧。再看雅安,比如政改实验地荥经县,经济指标却在下滑,虽没有直接证据说明这与政改有关,但其现实意义正遭受怀疑;4名公选出来的镇党委书记,半年换掉了3名,改革的探索最终变成了当选者在传统体制下升职的阶梯。2007年5月,为解决监督同级党委和纪委而产生的党代会监督委员会,在雅安市雨城区试运行了3年后,方案悄然不见。

  可以对比的一种情况是,类似的基层改革并不独现于四川。1999年初,广东省深圳市大鹏镇在换届中试行了“两推一选”的选举方式,随后还有河南新蔡、福建莆田与龙岩等地区的改革间或见诸媒体。从2004年以来,云南省红河州也进行了迄今为止全国最大规模的乡镇长“直推直选”试验。

  但是所有这些地区的改革依然有着同样的命运:当时的主政官员一离开,很多工作就停滞下来,甚至重新回到原点。

  “通过改革后的民主选举方式,乡镇干部必须对选民负责,选民在竞选中可以对其进行有效的批评和监督,而干部要在其执政期间对选民负责,将自己持续置于选民的监督之下。”李凡说,“四川省在这些方面作了许多有益的尝试,但是也出现了一些失误,甚至留下了不少遗憾。”

  他表示,四川选举改革的高潮发生在2000年前后,但是后来改革重点从社会民主转向到党内民主,“我不认为转向党内民主是一个改进,而是因为推进社会民主遇到了阻力和问题,包括政治风险的问题,操纵选举的问题,这是四川的改革者们从民主的安全性上考虑作出的策略调整”。

  但各种各样的基层政治改革还继续出现在四川,也不断产生新的困惑。2010年3月,巴中市巴州区白庙乡公开了1月份的公共财务支出,“希望通过财务公开,缓和乡里的干群矛盾”。随后,巴州区决定在全区52个乡镇推广白庙乡公开财务支出的做法,每月10日前把上一个月的收支情况全部公开。

  直接参与了此项改革工作的李凡说:“财务公开也带来了许多难以想象的后果,不但官员之间争议大,甚至产生了严重的对立。例如四川省一个厅级单位本来计划到巴中市召开全省工作会,要花不少钱,但听说‘要公开所有财务情况’,于是婉言更换了地方。”

  他表示,这个事例说明了社会现实的复杂性,虽然坚持财政开支全面公开,有助于打造廉洁政府,但在目前的制度环境中,廉洁反而让它难以从上级政府那里争取到资金;而作为民众方面,总觉得财务公不公开都是政府和官员的事情,与自己并没有多大关系,既没有兴趣也没有机会参与其中,因为他们更关心的是道路问题、饮水问题、用电问题什么时候能解决好,“所以这个事情热闹一阵子后又凉了”。

  自2003年起,成都市从规划开始推进城乡一体化改革。2008年4月,为了进行农村产权改革,开展土地确权,成都邛崃市油榨乡马岩村村民选举产生了“村议事会”,随后村里的大小事都必须由“议事会”讨论决定,然后交给村委会去具体执行。“议事会”是成都此番改革中的一个“意外”收获,随后其却成了改革的最关键的环节,并成为成都基层民主建设的一部分。如今,成都几乎所有村都有了或正在选举各自的村民议事会,“老百姓的事情老百姓自己商量决定”。

  而罗江县专职人大代表工作在2010年7月中被叫停后,当地并没有简单地“恢复原状”,而是巧妙地将其与县里“建设中国幸福家园”的工作结合起来,让已经在上班的专职人大代表变身为“幸福调解员”。现在工作身份为“调元镇幸福罗江促进室调解员”的刘圣会说:“身份变了,但是工作仍然在做,仍然接待群众、收集民意及反馈情况,只是不再突出县人大代表的身份,工作更多以镇里为中心了。”

  “5·12地震后,我们乡镇工作面临了前所未有的新挑战,社会矛盾非常突出,群众只要有问题,无论大小,都直接到镇上甚至是县、市、省、中央上访。为此我们立足村民自治,制定出‘议事日’制度,即定期在村实行村民议事、镇实行村民代表议事制度。”调元镇的党委副书记徐伟说,“这样的工作效果非常好,现在群众上访率已经下降了80%以上,于是我们决定把专职人大代表等多项工作合并起来进行,这样就变成了‘幸福调解员’,内容仍然是为基层群众服务。”

  目前,在“调元镇幸福罗江促进室”,刘圣会每天头顶着“做群众贴心人”几个大字,精神抖擞地开展着自己的工作,已经得到了很多群众的信任和拥护。她说:“身份和名称其实不是全部,最重要的是自己有机会开展工作,可以帮助老百姓解决具体问题和困难。”

  显然,四川大地上的基层政治改革内容总在推陈出新,那些曾经的个性改革官员们渐渐不再受到追捧,甚至很可能将成为历史的记忆。

  奉命与自发的差别

  现在,基层政改方面被相关学者提及最多的两个地方分别是四川省和浙江省——两地都是获中国政府创新奖最多的区域。李凡认为,四川偏居西南,经济相对落后,却政治明星、改革官员辈出;浙江位居沿海,经济充满活力,但是却难以发现官员的踪影;即四川的改革往往是‘人成名’,浙江的改革则是“事出名”。

  的确,张锦明2010年1月又调任四川第二大城市绵阳市市委副书记,其改革的过程也是她的政治升迁过程,表明了体制和上级对她的肯定。另外一个改革代表人物李仲彬也同样如此。

  这些情况都证明,四川省的改革者都获得了升迁,意味着其改革得到了肯定和推广,或者至少得到了四川高层的支持。由中央编译局主要负责的“中国地方政府创新奖”,其中创新者是否得到升迁就被作为回访指标之一。另外需要提及的是,四川省的组织部门不但能够保护改革内容及改革者本身,也能及时吸纳并制度化推广,甚至每年还专门为各地基层单位设立了组织工作创新奖,鼓励来自基层的各种改革创新举措。

  李凡认为:“关注中国的改革,单独说某个地方显然不具备说服力,最好的方式是比较来看。目前国内众多学者喜欢拿四川、浙江和广东三地来比较,但我认为广东的基层政改特点不明显,而用四川和浙江来对比更有现实意义,前者为‘四川的人’,后者为‘浙江的事’。”

  他表示,四川基层民主改革基本是政府推动的,在政府内部进行,着眼于政府体制内部的改革,浙江却是着眼于政府与老百姓的关系;前者的指导性、指令性强,后者却是自发性强。

  “在步云直选的时候,四川的基层民主改革是有接口的,因为直选本身就是表达民意,但后来的党内民主改革过程,老百姓似乎没有直接参与的机会,已经限于体制内变革了。”李凡说,“我就曾经问过张锦明,雅安改革的重点为什么不放在人大?反观浙江的基层人大就很有活力,例如乐清广场政治,温州代表在线。”

  浙江经济发展到一定程度后,民营经济、个私经济力量很强,是典型的小政府、大社会,社会有改革的要求和压力,倒逼政府在与社会的接口上做些文章。李凡表示:“例如温岭民主恳谈,解决的是政府和老百姓的关系问题,浙江更多的是这种接口上的改革,基层民主改革出现了对话,而不是生硬的体制内部改革。但是四川恰恰相反,更多是来源于上级的试点压力。”

  从改革的历程和效果来看,浙江省的改革过程中公众参与的程度很高,或者说浙江省的公民社会建设在取得成效;反观四川的各种改革情况,更多是上级交办,由在位官员或者精英人士主导的,民众的积极性和参与程度并不高。“四川与浙江的改革在观念和利益方面的差异都很大,最大的区别是:前者多是奉命而为的体制内变革,后者多为自发产生,即浙江的自发性很强。”李凡说,“注意研究就会发现,尽管学者和媒体一路叫好,但是四川的改革最后往往都形成‘改革者孤独’,‘老百姓不关注’的局面,官员之外的社会精英在其中并不多见。”

  “四川的改革官员最后都要升官已经成为一种定律,有些是上级对改革者行动前的承诺,有些则是改革者自己提前的要求;而浙江省这样的情况不多,他们改革的原因往往是企业发展和社会需要的压力,而不是升官的诱惑。”他同时表示,尽管近10多年来四川省各地分别进行了多种基层政治改革实验,但是最终被中央认可并在全国给予一定推广的只有“公推公选”及其范围内的“乡镇党委书记直选”,而且其既不属于自行创新,也没有被完全照搬。

  “公推直选”作为党的基层民主建设的重要探索,其发端与发展经历了党的十五大、十六大、十七大等三次代表大会,最终在十七大修改党章时被正式吸收进来,具体表述为“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

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