资源暴利放大公权引发小官大贪现象

http://www.sina.com.cn 2010年09月06日 11:06 经济参考报

  违规审批、入股办矿、挪用煤炭基金……近两年,因矿产资源而生的各种腐败问题逐渐浮出水面。《经济参考报》记者调查发现,随着资源价格的飙升,一些实际掌管资源的小官吏,权力被数倍、数十倍地放大,他们利用一些制度缺陷和监管缺位,耍权弄权,疯狂聚敛财富,成为涉煤涉矿领域一个腐败多发群体。

  一个县煤炭局长能拥有多少套房子?38套;

  一个县检察院副检察长拥有多少辆车?十几辆;

  一个县公安局副局长喝的茶叶一盒值多少钱?上万元。

  县处级、乡科级干部,在许多人眼里是个小官,但个别小官家财少则千万,多达数亿元“小官大贪”现象引起了社会各界的高度关注。

  2008年7月山西省在群众反映强烈的煤焦领域开展反腐败专项斗争以来,共清缴各类违规违纪资金183亿元。处分违纪党员干部1590人,其中县处级、乡科级干部515人,占1/3以上,涉及国土、煤炭管理、煤矿安全、煤炭运销等众多部门。

  “小局长”的大煤矿

  乘着煤炭局长的“东风”,成南岭煤矿肆无忌惮地非法生产、越界开采,规模迅猛扩大,由一个几十万元投资的窑口子,发展成总资产5285万余元、净资产1700万元的大煤矿企业。

  官居科级,家财却达数亿元,原山西蒲县煤炭局党总支书记郝鹏俊因被查获拥有38处房产而名“震”全国。专案组在他家查获的3.05亿元违规违纪资金中,包括在北京、海南等地购买的房产38处,仅北京35套房合同房价款就高达1.7亿元;郝鹏俊本人及其亲属的存款1.27亿元。

  这些惊人的“财富”主要来自郝鹏俊的大煤矿。

  蒲县纪委副书记孔宪民说,2000年任蒲县地矿局局长期间,郝鹏俊以办理采矿许可证为名,让其他人出资2万元非法购买一个叫后沟洼煤矿的采矿许可证,替换成蒲县成南岭煤矿。就是从这个时候,郝鹏俊开始违纪。

  2005年8月,中纪委等部门联合下发文件,要求投资入股煤矿的国家机关工作人员限期撤资。

  为掩人耳目,时任蒲县煤炭局长的郝鹏俊与其堂兄、妻弟签订了一份假退股协议,并依此向蒲县纪委进行了退股申报登记。而在成南岭煤矿,他和妻子于香婷仍是“说了算”的决策者和管理者,也拥有绝对的煤矿财产所有权。

  “我没有投资,老板是姐姐两口子。我是他们雇佣在煤矿当法人代表的,每月给我5000元工资。”郝鹏俊的妻弟于小红在法庭上说,煤矿的日常管理,包括用哪支采煤工程队、矿上的原煤销售到哪里、什么时间拉煤、价格多少都由郝鹏俊夫妻决定。

  乘着煤炭局长的“东风”,成南岭煤矿肆无忌惮地非法生产、越界开采,规模迅猛扩大,由一个几十万元投资的窑口子,发展成总资产5285万余元、净资产1700万元的大煤矿企业,职工达500多人。2003年至2008年,该公司在与蒲县远中洗煤厂等22家企业业务往来中,销售原煤直接收取差价而不进行申报,逃税1871余万元,逃税额最高占到应纳税额的82%。

  纵横“黑白两道”的“带头大哥”

  一位要求隐去姓名的乡镇书记说,当地矿山发生纠纷,矿主极少找法院解决“一是时间拖得太长;二是民营采矿就没有不违规违法的,都无法放到桌面上,盛行的只有潜规则”。

  财产过亿、轿车十几辆、信佛、热衷公益……山西省繁峙县副检察长、反贪局局长穆新成被“双规”后迅速在网络蹿红。由于当地大多矿点的资金来源、股东身份、矿点的合法性、开采规模和安全设施的规范性等都经不起法律推敲,摆不上桌面,于是,纵横“黑白两道”的穆新成成了定纷止争的“带头大哥”。

  穆新成上世纪八十年代从山西原平农校毕业,先在繁峙县畜牧局上班,后进入检察院。1999年任繁峙县检察院副检察长,兼任反贪局长。2008年底,穆新成晋升正科级。因在家中三兄弟中排行第二,人称“二哥”。

  在繁峙县岩头、甘泉一带,铁矿采选业就是一个“江湖”。矿权演变、股东转换、边界纠纷、对超层越界开采的协调,实质性操作都在通吃“黑白两道”的社会大哥主持下解决,只在必要的时候,才将结果拿去有关部门备个案。矿产争端不愿公开,更不会走“官道”的原因,是股东身份不宜见光。

  “穆新成就是繁峙矿山纠纷的民间总调解人”,繁峙一位要求隐去姓名的乡镇书记说。当地的干部、群众反映,穆新成和几个大的铁矿老板是好弟兄,经常帮着在矿老板之间调解各种纷争。由于其特殊职务和拥有的财力及社会关系,他实际上成为繁峙县矿产事务的“总调解人”。

  据山西省纪委调查,目前已查清穆新成通过非法入股获利970万元,非法贷款转借他人获利200万元,敲诈勒索上千万元。目前,案件还在进一步调查中。

  煤矿“坑口”的“保护伞”

  用着几万元一部的手机,喝着上万元一斤的茶。这是一位县公安局副局长的形象吗?俨然是一位款爷。

  近日,因大肆收受索要巨额贿赂,山西灵石县公安局原副局长史双生被一审判死缓,并处没收个人全部财产,收缴非法所得折合人民币3000余万元。

  经法院审理查明,2003年3月史双生在任灵石县公安局刑警队长期间,帮助灵石县人徐某取得该县徐家庄煤矿的经营权。徐某经营徐家庄煤矿期间,史双生利用职务便利,未经公安机关和相关部门批准,多次为徐家庄煤矿联系,违规购买了大量火工品。史双生在未实际出资的情况下,以入股分红的名义,非法收受徐某共计1360万元。他还未经批准,多次为刘某经营的苗家庄煤矿联系,违规购买了大量火工品。史双生以入股分红、借款、买车等名义,非法收受刘某1640余万元。史双生还多次去澳门赌博,输掉1800多万元。

  在对史双生的调查中还牵出了四个“案中案”。灵石县原副县长方建辉在任期间,与史双生、宋文成等人共同收受灵石县段纯镇鑫源煤化有限公司总经理刘某私开“新坑口”的“干股”,并收受“分红”135万元。

  灵石县公安局原党委副书记、政委朱荣明,为他人谋取利益,收受贿赂现金26万元,价值37.5万元的汽车一辆;朱荣明在任山西太谷县公安局副局长期间,收受价值106万元的房产和9.6万元的租金。

  灵石县公安局原民爆大队长邓成平,以为民爆大队解决经费为由,向14个企业索要114万元,将其中90余万元据为己有;收受几十个煤矿企业贿赂70余万元。

  灵石县翠峰镇信用社原主任宋文成,与史双生、方建辉共同收受灵石县段纯镇鑫源煤化有限公司总经理刘某私开“新坑口”的“干股”,并收受“分红”235万元。

  山西省纪委常委、监察厅副厅长邢顺喜说,从查处的这些案件可以看出,一些基层干部以权谋私表现出不同手法和特点,有的是在国有企业改制过程中严重不负责任,官僚主义失职渎职;有的是违纪违法入股参与煤矿经营分红;有的是利用手中资源、证照等的审批权、管理权收受贿赂:有的是利用职权贪污挪用公款。

  “小官大贪”:

  在法规的空隙中穿梭,阴影下游走

  山西大学法学院教授、法学博士陈晋胜认为,山西是矿产资源大省,矿产资源开采、交易、转让的各个环节还存在观念不到位、制度不健全、监管不得力的状况。资源暴利的现实招引着见利忘义的各种市场主体,他们在法规政策的空隙中穿梭,阴影下游走。

  表现之一是,一旦嗅到其中的可餐之食,便伺机动手,以权谋私,进行权钱交易。表现之二是,熟知暴利的制度缺漏,时机成熟,条件许可,便借机投身其中,自我谋取暴利。表现之三是,熟知企业存在不当得“暴利”的玄机与奥妙“雁过”拔点“毛”,理所应当。这一特点反映在市场实践中,较多地表现为:企业要(到政府)办事,就得给好处;政府要(给企业)办事,就得要好处。

  靠资源获取超额利润太容易

  山西省委书记袁纯清认为,近年来资源价格走好,使这一领域成为暴利领域。因为山西各地资源太多,获取资源容易,靠资源获取超额利润也容易,这是山西煤焦领域腐败现象多发易发的客观性。另一方面,山西市场经济不发达,国有资本占的比重太大,市场化程度太低,政府审批项目太多,必然造成诸多的权力寻租空间,这是造成腐败现象多发的很重要的原因。

  据山西省纪委常委、监察厅副厅长邢顺喜介绍,目前山西省煤焦领域违法违纪问题突出在以下十个方面:一是违规审批资源、非法倒卖国有资产;二是漏缴、欠缴、挪用、私吞煤炭基金;三是不按规定收取资源价款;四是偷逃欠税;五是煤炭运销票据名目繁多,以及伪造、倒卖票据;六是国有资产严重流失;七是中介机构虚假评估、商业贿赂;八是超层越界、非法组织生产;九是以土地治理为名非法采煤;十是党员干部入股办矿、收受贿赂。

  权力寻租导致煤矿监管恶性循环

  据山西省纪委副书记、监察厅厅长杨森林介绍,改革开放以来,山西的煤矿历经“有水快流,快速致富”、承包入股、企业改制、产权交易多个发展阶段,经营主体由当初的国有、地方、乡镇三分天下转变为国有、地方、集体、股份、个人等多种主体,煤矿的所有权、使用权、经营权频繁变动,企业多小散乱和国有资产严重流失问题日益突出。特别是个别县、乡级领导干部违规入股经营煤矿并为非法生产经营活动提供“保护伞”,严重破坏了煤矿正常的生产经营秩序,成为导致矿难事故频发和生态资源环境恶化的重要原因。

  此外,煤矿违法违规生产经营现象严重,监管权力寻租导致煤矿监管恶性循环。受煤炭价格持续飙升的影响和各种利益驱动,不少中小煤矿不顾安全条件冒险开采,一些非法煤矿更是大肆私挖滥采,违法违规生产经营行为乃至重大安全生产事故频发,给地方、特别是县乡两级少数涉煤监管单位和个人进行权力寻租带来可乘之机;而由监管权力寻租造成的政策不落实、监管不到位,必然导致违法违规生产经营行为的再次发生,为监管权力再次寻租提供空间,使煤矿监管进入“发生事故———停产整顿———权力寻租———放松监管———发生事故———再停产整顿———再权力寻租”的恶性循环。

  企业成了“雁过拔毛”的挨宰对象

  山西大学法学院教授、法学博士陈晋胜认为,资源暴利的现实把政府对资源监管的公权力在市场经济的背景中客观地放大了几倍、几十倍,乃至成百上千倍。即使是来自于政府的一个小小的许可权、监管权、核准权、检查权,抑或是对矿产企业的知情权、了解权、评估权、过问权,也会让企业的经济效益波动,老板自然会用金钱修桥、铺路,用“钱”去摆平。

  由于资源的利润空间大,缺口漏洞多,政府对企业的各种公权力在与企业接触中彰显出典型的执业“职业病”。公安局的火工品、地矿局的资源价款、税务局的销售税,以及各职能部门的领导正职决定权、副职核准权、科员把企业成了“雁过拔毛”的挨宰对象,大大小小的公权力掌握者便养成了执业的“职业习惯”。

  长期以来,在山西办理煤矿合法生产经营所需的“六证”(即:采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等)须经山西省国土厅、煤监局、煤炭局、工商局等4个部门,申报材料要准备一卡车,办证时间最短也要7至8个月,甚至更长,必须一年到头“跑证”。甚至有些煤矿干脆派人长年住在太原,高成本处理办证事宜,少的花几十万,多的要上百万才行。

  有的弄虚作假、伪造公文申请办理相关资格证,特别严重的是在有关部门竟能够蒙混过关。山西省孝义市公安局中阳楼派出所原所长霍耀山伪造孝义市政府公文,向工商、国土资源等相关部门申报,将孝义市一家民营煤矿的营业执照更名为自己所办公司的营业执照,将矿属权人变更为其特定关系人,非法侵占了该煤矿。

  此外,由于煤炭产量难以计量、销售收入难以核定、公路运输管理不力等原因,一些煤矿偷漏税费现象严重,有的煤炭运销站点工作人员收黑放黑现象突出,再加上铁路运力不足,为争取运力计划需要用“点装费”行贿有关部门和人员,使煤炭运销市场也成为腐败现象易发多发环节。

  据调查,山西全省共有4大类51种煤炭销售票据,不仅名目繁多,而且管理、使用混乱。有非法倒卖票据的,有异地使用票据的,有伪造票据的,有不按规定使用票据的。据纪检部门调查,大同市许堡煤焦管理站10个月中就有2457辆车拉山西的煤、持伪造过境票据出省,每辆车少交4000多元可持续发展基金,共偷逃了982万多元。

  山西省煤运公司设在运城市茅津渡的煤管站,自行购买运城市地税局“山西省公路出省口煤焦管理站普通发票”违规收取1.18亿元。这部分资金由煤管站自由支配,在青岛买宾馆用了4800多万元,房地产开发商挪用了500万元,剩余的部分以单位和个人名义存入河南省三门峡市银行。

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  山西将重点查处权钱交易

  据《经济参考报》记者了解,今年山西将重点查处群众反映强烈的以及煤炭企业兼并重组中出现和暴露的问题,突破一批发生在领导干部和重点领域、重点环节、关键岗位有份量有影响的典型案件。

  山西省纪委常委、监察厅副厅长邢顺喜说,重点查处领导干部插手煤焦业务继续入股办矿、牟取暴利,利用审批监管、资金划拨、票据管理设租寻租、权钱交易;利用投资合作矿业权出让托管转移瓜分国有资产、中饱私囊;利用资源整合倒买倒卖国有资源;利用批煤发煤、基本建设、资产评估、大宗物资采购,从事商业贿赂以及私挖滥采背后黑“保护伞”等违纪违法案件。凡查办案件不力的地方和部门,实行重点督办。对瞒案不报、压案不批、有案不真查的,实行严格问责。

  山西财经大学法学院教授田肇树认为,一些“一把手”的个人意志膨胀,加上他们控制着相当大的物资分配权、人事管理权和项目审批权等,腐败很容易滋生。

  以山西蒲县原煤炭局局长郝鹏俊案件为例,他自恃“一把手”,在单位大权独揽,有恃无恐,骄横跋扈。有制度却不健全,配套措施不完善,执行不坚决,使制度形同虚设。

  蒲县煤炭局太林煤管站站长郭敬铭说,他有时去给成南岭煤矿监管提意见,局长说,“你不用管,这都没有问题,咱一直都是按国家规定来干的。”

  蒲县纪委副书记孔宪民说,郝鹏俊担任地矿局、煤炭局主要领导十几年期间,多次被群众举报,也经历了多次专项整理,但其主要违法违纪问题并没有得到及时处理。

  一位办案人员认为,郝鹏俊在长期违纪违法过程中,群众的反映举报很多,但却得不到及时查处,究其原因是郝鹏俊与某些领导有着千丝万缕的联系,出了问题会有各方面的人出面说情,甚至干扰调查,对案件侦查设置障碍。在所谓的背景的庇护下,郝鹏俊便可以有恃无恐地干违法犯罪的事。

  据郝鹏俊堂兄在当庭证言,2004年到2005年间,郝鹏俊找他说上级部门要检查有关国家干部经商办企业的事,让他代替自己充当城南岭煤矿的实际控制人,以应付检查。郝鹏俊强调说只是应付一下,没有风险。

  据了解,山西目前正在集中开展三项专项治理:一是对价款减免、维简费使用、能源基金、可持续发展基金等使用情况进行清理整顿,对暴露出的问题进行专项治理。对2003年以来收缴的资源价款、基金等各种资金的拨付使用情况进行全面监督检查,摸清这些资金的投向、项目、使用单位,特别是资金拨付审批情况,集中整治以权谋私、胡支乱花、失职渎职等问题。

  二是对票据进行专项治理。清理检查煤炭运销票据制作管理使用情况,集中整治多头印票、非法倒买倒卖票据、异地使用票据、伪造自制票据等问题,严查公路出省站、营业站“收黑钱、放黑车”等问题。

  三是对中介组织进行专项治理。严查涉煤涉焦中介机构在资源评估、安全评价、检测检验、环境评价等业务中存在的违规操作、虚假评估、商业贿赂等问题,检查中介组织与负责行业、资质管理的政府部门是否彻底脱钩等问题。

  在巩固已有成果的基础上,山西省将进一步排查煤焦领域审批权、监督权、管理权行使过程中的廉政风险,围绕资源、项目、证照审批、资金收缴和拨付、使用,产权交易、票据管理等易发多发问题的风险环节,进行制度方面的梳理。对不完善、不配套、操作性不强的规章制度进行一次大清理,过时的及时废止,有缺陷的适时修订,需要细化的尽快制定实施细则,需要配套的补充完善。特别是对一些案件比较多、问题比较多的地区、部门和环节,山西省纪委将重点督促,通过完善制度杜绝类似问题的再次发生。

  记者 胡靖国 太原报道

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