北京村庄封闭化管理牵扯多方权衡博弈

http://www.sina.com.cn 2010年09月15日 11:31 法治周末

  衡量封村管理中各方目标、成本与收益,对于封村管理横切面上浮现出来的治安不靖、环境脏乱差、私搭乱建等种种现象,捋其经脉,关联牵扯着历年来公共财政投入的方向统筹,以及未来拆迁成本的权衡博弈。在这种或对抗或合作的利益博弈中,以期实现整体与局部、公共与个人间皆大欢喜的制约与平衡

  法治周末记者 莫静清 发自北京

  9月10日,是北京市昌平区东小口镇芦村为封村办理村庄出入证的第4天。一清早,亿发超市的老板娘阿芳拿着暂住证和身份证出了门。

  经纬学校教导处的年轻老师袁海涛,前两日刚从办理出入证的百米长队中突围回来。经纬学校是芦村的一所打工子弟学校。学校800多名学生中有300名来自外村,20多名教职工中有一半不居住在村内。

  办证的第一天便有外村的家长找到袁海涛。“家长们说,去村委会问,只能给居住在本村的人办。”袁海涛找了村委会的财务,“财务说,目前得到的通知就是这样,学校这种情况怎么操作,得听镇里的。”

  2010年7月,昌平成为北京警方试点推行村庄社区化管理的第二区。时值大兴作为北京首个近郊区“试点推行城乡接合部的流动人口‘倒挂’村的封闭管理模式”已近4个月。这一模式后被大兴警方重新解读,继而在全市官方口径中统一为“村庄社区化管理”,但民间已惯称为“封村”。

  8月,北京市开展村庄社区化管理工作推进会召开并表示,年内城乡接合部地区实行社区化管理的村庄将力争达到50%以上。

  以南北的大兴、昌平为纵轴,封村管理或将辐射覆盖北京全市村庄。

  昌平封村

  住在北京市海淀区西小口的经纬学校教导处主任孙海峰表示,并不担心日后会进村难,而更愿意和记者反映孩子放学时的交通安全问题。

  村口南门至村里一段7米宽约300米长的路,是芦村最宽敞的一段道路,亦是校车必经之路,近来被村里租给了外村人每天16时起摆摊。这正是放学时分,校车很难通过,老师们不得不“人肉”开路。

  孙海峰并不认为即将到来的封村会结束校车出村难的局面。“每个摊,村里收费5元,一天至少有200个摊,收入可不算少。”

  房屋连接成片,勾勒出昌平区芦村丁字形的整体轮廓。200多亩的居住土地上现今住着600多本地人和近7000多外来流动人员。房屋出租成为本村人收入的主要来源。

  与大兴的诸多试点村庄不同,昌平芦村的外来人口并非来自邻村拆迁人口,更多来自北京市朝阳区和海淀区,他们多为因拆迁再次向北跨区寻找新住处的打工人群。

  短短几年大量外来人口的涌入,给村里的基础设施带来超负荷的挑战。主管环境整治工作的芦村副书记高才茂告诉《法治周末》记者,以前村里1口井、1个变压器、1个垃圾车便足够用,现在的需求翻了10倍。

  让袁海涛感慨最多的还是搬来不到两年,芦村的变化。“刚来的时候,这里基本都是平房,去年年底的时候,村民们听说要拆迁,许多房子一下子就被加盖成了楼房。今年以来村里严整违章建筑,这才少了些。”

  社区化管理的标语在芦村还未来得及展开,整治违建的标语和告示就已张贴在村庄各个角落。有村民陷入了“是否还要花力气托关系继续盖房”的纠结中。政府关于今后私搭乱建一律不补偿的公告,让大部分村民却步,但“违章建筑拆迁时至少补偿2000元1平方米”的民间估价又让一些村民跃跃欲试。

  隔壁还未拆迁的贺村村民已搬迁上楼,住进了漂亮的回迁房,而距离立水桥更近的中滩村的楼盘,已经最高卖到了2.4万元1平方米,这些都让村民们充满了希望。

  高才茂表示,目前村里只是协助镇上派来的工作人员办理村庄出入证。具体规定及如何操作,一切都还在等待镇里统一部署通知。

  东小口镇政府坐落在中滩村。昌平区第一阶段首批44个社区化管理的村庄选定在了东小口、回龙观、北七家、沙河4镇。这4个镇里的村庄多为流动人口倒挂村。

  关于东小口镇各村“两委”班子成员违章违法建设自查情况的通报,贴满了镇政府楼的玻璃大门。在这里,亚洲最大的居住社区天通苑作为城市建成区,隶属东小口地区办事处管理;而在城乡规划中,日后的芦村亦将改造变身为城市,由镇政府划至办事处的管辖下。

  回访大兴

  作为大兴试点的第一批村庄,老三余村和寿宝庄村一“封”成名。时隔4个月,《法治周末》记者再度探访。

  老三余村“开门时间早6点,锁门时间晚11点”的“温馨提示”标牌仍在,13个村口的大铁门也按时开关闭合。据村民介绍,每晚23时大门关闭后,大铁门中的小门会打开,供早起晚归的人出入。对比五六月份推行伊始,有村民反映当时门禁严厉,晚归的人不得不翻墙回家。如今出入证的例行检查也变成了偶尔抽查,对于进出村的人员,即使是晚间,守在东门正门的保安往往并不会盘查。

  “唯一进出不方便的,是车辆。”一位村民告诉记者,“正门岗亭里有人值班,得叫一声,或者从没装铁门的小道绕着进来。”

  村里似乎没有了讨论出入证的热情。有的村民甚至一听就能辨认出记者的身份。“来租房的人就只会问价钱和位置,很少接着问出入方不方便。”

  但提起拆迁的话题,村民和外来商租户的眼睛有时会亮起来。“你也听说了这里要拆迁吗,听说是11月拆?”有村民不自觉地也过来搭讪,“放心吧,今年拆不了。”关于拆迁搬迁,老三余村的人很乐意听一听新的信息或建议。

  村西建在菜地上的平房被铁门隔绝在了村外。安徽的李大姐正在发愁空房还要不要继续出租的问题,这里的房价比村内便宜几十至百元不等。她接到的通知是9月15日可能就要拆房,但至今也没有得到消息。李大姐的亲戚从村民手里租来了紧挨村口的菜地,花了三四十万元盖起了出租屋。“我大姐说要两年多才能回本。”

  封村开始时,这片出租屋里人的不满如今已被随时袭来的拆迁命运冲淡。在李大姐看来,这片出租屋并未随着当初铁门的加置导致行情看跌,却因为即将拆迁,有一半租户已提前搬走。

  老三余村村干部曾表示,“什么时候城市化拆迁启动了,村内的封闭管理也就结束了。”

  刚开始封村的时候,由于铁门到点无论大小门一律关闭,这让村外出租屋的一些人顿时觉得受到了歧视。“门一关,好像村里的是好人,我们就是坏人了。收水费的时候他们可是没忘记我们,一个晚上可以上门好几次。”

  据老三余村郭村长介绍,村里的巡逻队和流动人口管理员都是本村村民,经过考试,由公安局选拔的。除了镇里给每人每个月补助400元外,在村内还根据收取的“卫生费、水费”提成。除上缴1.1万元给村委会外,其余的都归个人。

  “封村的一个好处就是便于村里收水费。”阿强是寿宝庄村里一家超市的老板。寿宝庄村与老三余村一街之隔。与大多数村庄一样,寿宝庄村的用水来自村地下井,按人头每人收取10元。“办理出入证有利于统计和管理流动人口。我们村至少6000人,一个月就至少有6万元水费。”

  寿宝庄村采取的村庄化管理是聘用保安公司保安,实行24小时站岗制。“刚开始的时候,经常有领导来视察,查得特别严。现在进出只要看着你像正经人,就没人查你。”阿强笑了笑,“不过等到月底要收水费的日子你来看看,出入证又查得严了。”

  阿强称自己的生意随着老三余村里“好又多”超市的开业,受到了冲击。

  相比老三余村,寿宝庄村的村容优美。嫁接柳树栽满了主干道两旁,中间路面干净平整,两旁的房屋也被村里出钱统一刷成了灰色或黑黄色。

  “寿宝庄村挨着南苑机场,这里的房屋最多只允许建3层。我估计短时间内这里也无法拆迁,即便要拆,这里也肯定是附近最后一个拆迁的村庄。”阿强认为这是村里舍得建设投入的一个客观原因。寿宝庄村的房屋出租价比其他村的价钱高,房源较紧。“今年开始,村里也开始严打违建,宅基地上建房的都需通过书记签字,否则一发现就拆。”

  在两个村庄,记者看到都有房屋在翻建或新建。

  另有隐情

  大兴区的封村模式受到官方肯定,无疑成为昌平区此次试点的借鉴范本。

  据大兴公安分局介绍,今年4月份开始,大兴区先后有53个村实行社区化管理封村。通过4个月加强管理,入室盗窃、入室抢劫、盗窃机动车这三类可防性案件下降54%,110警情减少70%。在对群众的满意度调查中,老百姓对治安秩序的满意度由从前的21%上升到了88%。

  对于警情同比下降的数值,北京大学法学院教授沈岿曾表示需进一步了解。“从4件警情减少到两件警情,和从30件警情减少到15件警情都是下降了50%,可百分点背后的绝对值差别很大。”

  质疑声更多来自学界。治安不靖与本地外地人口倒挂的村庄现状,成为学者们解读封村政策的既定前提,有关户籍歧视与“重秩序轻自由”等争执是其中焦点。

  “从人口学角度上看,大兴区的村庄社区化管理是10年前早就该推行的政策。”参与大兴区村庄管理社区化前期调研的中国人民公安大学治安系教授王太元则对《法治周末》记者表示,这既不是倒退,亦非冒进,相反,属于启动实施的严重滞后。

  政府在城市管理中需履行5大职能:公共建筑、公共设施、公共服务、公共管理及公共安全。而地处城乡接合部的试点村庄,在农村城市化、旧城改造的进程中,大都面临拆迁命运。可以想见,很难期待当地政府及村委会在村庄社区化管理中,对于以上5大职能尤其是硬件的投入拥有足够的积极性。

  另一方面,作为村庄人口主力构成的外来人口,更为看重的也是与城区衔接便利的交通与尽可能减少的生活成本。

  至于原住民,在村庄城市化的进化史中,一直专情于“出租房屋的投入产出比明显优于务农,以及对政府征收拆迁补偿的期待”。

  因此,除去加强治安及对流动人口的服务管理,遏制村民“私搭乱建”成为政府封村鲜为人知的动因。昌平区有关部门人员告诉《法治周末》记者,实行村庄化管理的首要目的正在于此。“设门禁,防止建材和沙土进村。”

  一条来自9月3日北京市昌平区广电中心,标题为“昌平区村庄社区化管理工作会议召开”的新闻称:“通过同步建设、同步防控、同步整治,进一步提高流动人口服务管理水平,降低流动人口规模,有效控制建材入村,遏制违法违章建设。目前,第一阶段70个村已全部启动各项工作,第一批500人的公安协管员队伍也已组建完毕。”

  据悉,昌平区政府将先期拨付1000万元作为启动资金,待社区化管理建立后,根据实际投入,与镇一级政府各分担50%。对于每个镇,区财政的投入不会超过2500万元。

  (阿芳、阿香、阿强均为化名)

  封村的背后……

  法治周末记者 莫静清

  现有行政区划不适应社会经济发展

  ■王太元(中国人民公安大学治安系教授):

  星罗棋布的一家一院可称之为乡村,但当一个地方自然联结成片,聚居至一个状态时,就必须有城市的社区化管理。

  我国现有的行政区划不适应社会经济发展的需要。在世界上大多数国家,3000人以上聚居的地方就可以称之为城市,这时就需要提供配套的公共建筑、公共设施、公共服务、公共管理及公共安全。而我们国家因为人口众多,几万人以上才称为市,但是不能因为行政区划不叫镇、区、市,就不尊重人口学的发展规律。

  农村和城市的最大区别在于,城市能提供一系列的公共服务,从管理上说,居民能更加安居乐业。当几千人自然聚居时,还要单靠每家养狗独立保证自家安全吗?

  北京村庄的社区化管理,只会实施在大兴区、昌平区等近郊区,而不会在深山老林的延庆等远郊区。这与某些地方上的‘合村并屯’有本质区别。

  大兴村庄的社区化管理,首先的任务在于保障村庄的秩序和安全,并查漏补缺。从公共安全倒推过来,还需逐渐完善政府的其他4大职能。

  治安管理建立在其他行政管理的基础上,行政管理又是建立在生产秩序的基础上,为生活秩序服务。因此生产和生活是基础,有利于生产、生活的管理就是正确的。因此如果实行社区化的村庄限制外村人进村打工、居住,这是不合理的;但是到了23点以后,没有证件不让进村,这是一个简单的安保行为,是一个村庄自卫的权利,这不叫政府限制,更不叫动物园式的管理。

  我们应该以一种客观的挑刺儿方式,使村庄的社会化管理逐渐完善、严密。

  提高土地补偿标准是治违建根本

  ■沈岿(北京大学法学院教授):

  从村庄城市化角度看,对达到一定人口聚居规模的村庄进行社区化管理,并无不可。但有两个前提,首先,社区化管理的实质应该是保证社会治安和秩序。其次,采取的管理方式是否建立在村民、租房人员同意的社会契约基础上。

  大兴村庄“封村管理”的措施在现实推行中出现了种种变通,说明了这种自上而下的政府主导推动的政策,在出台时隐含了诸多不符合现实的规定,直接导致最后不能严格实施执行。当然最后政府进行了灵活的改动,这从侧面反映了村庄的社区化管理有一个比较好的程序。但是如果在政策一开始制定的时候就能让更多村民和租房人员参与介入,一起共同讨论决定,也许会更好。

  封村管理中暴露出的私搭违建问题,以及村民们“只要在合理范围内私搭乱建,都会获得补偿”的侥幸期待心理,体现出有些地方政府存在着权宜主义思想,这是基于维稳思维产生。但这种权宜主义属饮鸩止渴。

  私搭乱建产生的根本原因在于给予农民的土地补偿标准过低。而政府对于违章建筑给予补偿并不合法。解决私搭违建的根本在于从制度上提高集体土地的补偿标准,让农民获得应得的土地利益。唯有如此,才能杜绝权宜主义,依法治理私搭乱建。

  但目前正在等待出台的新拆迁条例也仅限于对国有土地的补偿,并未涉及集体土地。国务院有关部门已有建议修改土地管理法。

  村集体有权采取封闭式管理

  ■程洁(清华大学法学院副教授):

  我的初步看法是,村集体可以决定采取封闭式或曰“社区化”方式对村庄进行管理。因为村庄作为集体经济组织,有权在法律范围内对集体所有的土地和财产进行处分。

  其次,在村民大会同意的基础上,封村管理可以对村民的自由作出限制性规定(例如办理证件,要求报告房屋出租情况等),也可以在不侵害他人合法权利的情况下对非本村人士进行限制。

  从财产权的排他性原则来看,村庄有权限制进入本村的车辆和人员,除非这种限制有违相邻权或法律规定。有一种观点认为,城市社区为私人空间而村庄具有公共属性,因而城市社区可以作出上述限制而农村必须对公众开放。这种观点值得商榷。如果以公共属性是空间开放的理由,则政府、学校应当优先于村庄对公众开放;如果私人财产和国有财产的所有权人和使用人可以对其财产利用做出限制,作为集体经济组织的村庄当然也不例外。至少在物权法上,没有对集体经济组织附加这种负担。

  事实上,如果村集体确实能够利用封村获得收益,也许我们应当将之视为村民久已失却的权利的回归。

  最后,如何看待政府在封村过程中所扮演的角色及其合法性,不能一概而论。其中,政府设立派出所加强警力,是值得肯定的举措,也是合乎法律授权的行为;政府动用大笔财政拨款用于支持村集体的封村行动,是否合乎预算法或政府年度预算,需要向同级人大进行交待;政府在预算范围内向村集体拨款,目的是为了歧视性地限制外来流动人口,还是为了更好地服务村庄及解决流动人口带来的问题,需要向公众作出交待。如果目的不正当,无论手段多么合法,都不具有正当性。如果目的正当,才需要进一步讨论手段和目的是否成比例的问题。

发表评论 转发此文至微博
Powered By Google