西安浐灞造城记:城市生态治理真的划算吗

http://www.sina.com.cn 2010年10月26日 11:02 21世纪经济报道
西安浐灞造城记:城市生态治理真的划算吗
浐霸生态区效果图

  刘涌 王秀强 晨星

  “浐灞没有可以遵循的先例,直到现在,我们都还在摸着石头过河。”作为浐灞生态区的两位元老级人物,管委会副主任丁学俊、金融商务区管理办公室副主任亢振峰等人,非常清楚他们所进行的是怎样的工作。

  在西安浐灞生态区过往6年中,西安方面希望在浐灞生态区所属的区域内,找到并实践区域生态重建投入与城市价值产出之间的盈利空间,进而完成一个新城区的打造。基于此,浐灞提出的发展思路是“河流治理带动区域发展,新区开发支撑生态建设”。

  这当然是一个美妙的思路设计。六年前,生态、环保、绿色等发展理念尚未如今日一样被普遍的纳入到城市发展规划中,而且,纵然是在今天,更多的城市发展现实表明,规划理念和现实决策之间还是有很大距离。

  六年间,浐灞生态区在浐河和灞河河道和流域治理的基础上,以发展现代服务业为定位,开拓了会展经济、赛事经济,如今又在打造总部经济和金融商务区,再次走上了转型之路。

  在这整个过程中,浐灞生态区的决策者都在等待一个等式的节点的到来和一个不等式的延续、成长。所谓等式的节点是指这一地区的产出终于和投入扯平,所谓不等式就是持续的产出大于投入的时期,浐灞生态区开始进入城市成长和发展的回报期。

  这是一度让浐灞生态的建设者有些焦虑的等待过程,也是一个探索与思考的过程——抛却口号化的政绩观表述,城市生态治理投入真的能够实践出经济合理性的可能吗?尤其是在区域和城市经济发展时常面临宏观经济周期以及国家的宏观调控周期的影响的情况下。

  1. 一半的土地用来做绿地

  古有“八水绕长安”之说,浐河和灞河可谓是八水中最著名的二水。

  诗云:“杨柳含烟灞岸春,年年攀折为行人。”“柳”与“别”曾是这里最独特的景致,有“灞桥折柳”、“灞柳风雪”、“灞桥伤别”等说法,这使得西安市东部地区逐渐沉淀出独特的“灞”文化。

  浐灞生态区便得名于浐河和灞河。该区位于西安市主城区东部,包括浐、灞河两河四岸的南北向带形区域。整个区域北起灞河入渭口,南抵绕城高速与长鸣公路立交,西起西铜公路及幸福路,东至西康铁路。全区规划总面积129平方公里,其中集中治理区89平方公里。

  今年10月17日,在国家环保部组织的国家生态区考核验收中,浐灞区生态区顺利通过,成为中西部地区率先晋级国家级的城市生态区。

  不过,在浐灞生态区过去6年的发展中,“学界、业界,乃至政界,几乎遍布着忧虑和质疑的声音。”亢振峰告诉记者。

  在现代西安市的城市发展中,浐河和灞河长期以来处于城市边缘地带,加上河水污染严重、径流量剧减,不仅昔日风光不再,而且两条河水原本所具有的生态功能也已基本丧失。于是,原本应该是河水流经的地方,却成了挖沙和倾倒垃圾的场所。曾经是“长安八景”之一的“灞桥风雪”难觅足迹。

  “你无法想象,那会儿挖的沙坑能够深达二十多米,而且到处都是。”上海同济城市规划设计研究院总工程师李毅回忆道。李毅在自浐灞成立至今,一直参与浐灞区的规划设计工作。

  更麻烦的是,当地村民围绕着挖沙而形成了一条完整的经济链条,基本上就是处于一种“失控的状态”,以至于在后来河流治理的初期出现了激烈的反弹。

  而正是当年恶劣的环境,造成了西安市民与浐灞之间一种遥远的心理距离。“年轻的时候,我曾经满怀期望的骑着自行车到灞河,想感受一下书中描绘的美景。但到了以后却看到的是‘污水横流、沙坑遍布、垃圾围城’,凉飕飕的风吹着满身大汗的我,是一种说不出的失望。”一位西安市民对记者回忆道。

  进入新世纪以后,随着西安中心城市的扩容和第四次城市规划修编,浐灞河城市段已成为西安中心城区的重要组成部分。这也就是意味着,治河到了该出手的时刻。

  2004年9月9日,西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会挂牌成立,并由当时西安市委常委王军担任管委会党组书记和主任。

  这个机构的名称就有19个字长,但它真正的核心职能就只有一个:治理浐河和灞河。

  据本报记者掌握的资料显示,管委会成立之初,浐灞河年接纳污水量达5000万吨,占西安市污水排放总量的1/6,是西安东部区域的污水汇集地。浐、灞河沿岸有10余处河段垃圾成山,垃圾堆放量近500万立方米。而过度挖沙造成浐灞河床严重下切达6米之深,甚至已产生了地质灾害的隐患。

  “管委会刚成立的时候,王军书记提出要把浐灞生态区打造成‘西部第一水城’。所以当时我们做规划,生态几乎就是唯一目标。”李毅说。

  实际上,生态治理也可说是西安市最初设立浐灞管委会的一个最主要目标。

  “在去年之前你可以感觉到浐灞在产业方面的发展相对比较慢,因为生态一直是这个区发展的重点。但经过六年的建设,生态治理基础上的浐灞已经迸发出产业的活力。”西安市发改委副主任惠应吉告诉记者。

  “管委会当时的思路时,宁可土地不赚钱,也一定要突出浐灞在生态上面的特色。”李毅说。浐灞区保留一半土地给绿地的“基本原则”一直延续至今。

  2. 争议生态区的经济开发

  但问题是,生态治理必须要有大量经济投入,否则治理成果甚至很难维系。而且,如此大的一片区域内,不可能仅有水和绿,否则就不成其为城。

  “当初确实有过这样的建议,就是把浐灞这个地区完全作为一个生态区,不再进行经济开发。”亢振峰告诉记者。

  当然,后来的发展现实表明,浐灞区并没有采纳这样的建议。当初浐灞进行生态治理投入了大量资金,而这些投入都在等待着能够有所回报。对于因需要治理浐河和灞河而成立的管委会而言,最一开始的时候可以说是白手起家。

  “当时,除了公务保障方面的一些经费之外,我们没有从市里要一分钱的治理经费。”丁学俊回忆道。包括王军在内的浐灞生态区的第一批开发者,当时心里都非常清楚,他们所需要的治理资金只能来自于自己的创造和眼前这片尚显得荒芜的土地。

  不过略显得有些生不逢时的是,浐灞区在成立的时候赶上了一波政策“寒流”。当时,国家对开发区进行政策调整,由支持鼓励转为清理整顿。同时,土地政策和金融政策也呈现紧缩趋势。

  最终,国家开发银行向浐灞区管委会抛来了橄榄枝,贷款15亿元人民币用于浐灞区的河流治理。这笔钱,可以说是浐灞进行生态治理的启动资金。

  关于这笔启动资金,浐灞区内还流传着一个故事。当时的国家开发银行行长陈元因为一次偶然的机会来到浐灞区,但面对那时的浐灞,陈元出人意料地感慨道,浐灞是西安保留给全人类的一个礼物,不能就这么荒废掉。

  这个故事听上去多少有些传奇色彩。但无论怎样,这笔来自银行的贷款为浐灞的生态治理投入打破了困局。

  随着河水逐渐变清、沙坑逐渐减少,浐灞区的生态景观日渐成型,而且道路交通和管网线路等基础设施的逐步完善,浐灞区的魅力开始逐步显现出来。

  “在这种形势下,我们2009年的招商出现了近乎井喷的发展。应该说,这最主要的是得益于基础设施的完善。”丁学俊说。

  “可以说,因为生态治理的不断升级,浐灞区的发展也经历了一个三级跳的过程。”李毅说。

  事实上,尽管浐灞的土地在不断升值,但最初规划中一半土地用于绿地的基准线仍未改变。从这个意义上讲,浐灞区现有的土地所能够容纳的企业和人口数量是有一个承载范围的。

  3. 寻路产业园区

  最初,西安市的决策者至少是在西安市城市发展转型中所面临的两个困境下作出这种选择的。其一,为了保护西安古城必须要在古城墙以外的区域找到能够承接古城内人口转移的地方;其二,包括浐、灞河在内的西安市城市水系已经到了不得不治理的地步。两者之间又密切相关。

  西安市发改委副主任惠应吉说:“伴随城镇化的快速推进,城市发展需要更为广阔的空间。西安市向北、向东发展的态势已定,从某种意义上说浐灞区的生态治理不得已而为之。”

  按照西安城市总体规划和西安“十一五”发展规划,浐灞生态区肩负三大任务:一是生态重建,修复浐灞的生态环境,成为西安的生态补偿区;二是满足疏散老城人口和城市扩容的需要,建设一个宜居新城;三是发展现代服务业,完善西安城市功能,提高西安综合承载力,建设一个宜创业的新城。

  六年过去了,浐灞生态区成为西安市生态补偿区的目标基本实现。

  “浐灞区建成河道一级堤防近50公里,橡胶坝4座、亲水城市广场18个,拥有水面12000多亩、绿化7000多亩,林地29000亩;建成道路近百公里、跨河桥梁4座,同步修建雨污水、电力、电讯等各类管线300多公里。”作为浐灞生态区发展的见证者、决策者,丁学俊如数家珍。

  围绕后两个目标的实现,2009年4月,西安市政府审议并通过了《浐灞生态区国家生态区建设规划》,浐灞生态区成为全国第一个以开发区性质开展创建国家生态区建设的区域,也成为中西部首个开展国家生态区建设的区域。

  按照上述规划,浐灞区必须以生态立本,产业为基。浐灞区管理者为浐灞谋定前程——“都市型生态区,生态化商务城”。管委会副主任丁学俊同时分管招商,他告诉记者:“浐灞招商对象首先必须是智力型产业、生态产业。不能发展与生态区不相称的产业。”

  按照浐灞生态区建设规划,浐灞的发展必须依靠现代服务业,将其打造成为现代服务业新高地——以生态经济、总部经济、休闲经济及循环经济为特色,重点发展金融、旅游、会展、商贸、物流、文化创意、服务外包、科技研发、教育、房地产以及体育等产业。

  与上述产业范围对应,浐灞生态区规划设计了六大板块园区——金融商务区、商贸园区、湿地园区、总部经济园区、雁鸣湖园区、世园园区。

  本报记者从浐灞生态区管委会了解到,目前西安金融商务区建设已启动,并引进中国银行全球客服中心、陕西环境权交易所、陕西省保险监督管理局等项目;同时启动低碳产业技术园区项目,打造以研发、设计、展示和售后服务为核心的脑部型低碳技术服务基地。

  10月17日,陕西出版集团数字出版基地项目落户浐灞区。该项目项目是生态区文化创意产业发展的标志性项目,总体投资约20.52亿元,预计全面运营后项目年产值约100亿元,年利税额约2.5亿元。建成后,将成为上海张江、重庆北部新区、浙江杭州、湖南长沙之后的第五个国家级数字出版基地。

  4. 生态效益兑现时刻来临

  在浐灞生态区的官员言谈中,有一句话常常被提起:“生态治理一分投入,十分产出;生态开发一分破坏,十分报复。”

  “2004年,我们把‘生态区’建设作为目标,但没有现成的模式可循。经过6年的研究探索,一个生态城市的雏形已经出现,但离真正意义上的生态城市还有不少距离,只是打下了比较好的基础。”丁学俊告诉记者,“未来几年浐灞生态区将从生态修复和基础设施建设转变为构建产业发展,培养优势产业,加快城市新区的综合发展阶段。”

  在丁学俊看来,“浐灞生态区发展到第十年的时候,区域产业将实现增值,区域经济将摆脱对银行贷款和土地财政的依赖”,基于此,西安浐灞生态区未来5年将是一个生态区到一个城区的转变的5年,6年来围绕生态资源的投入到了即将兑现成为经济效益的时候。

  精明的商人将此地视为风水宝地。目前已有新加坡盛邦新业、香港恒基兆业、恒大地产、香港中新、深圳振业、上海绿地等国内外知名地产企业相继落户浐灞。

  盛恒地产总经理曹峰说:“2008年时,浐灞房价3000元/平方米,但是没有人问津。今年国庆节期间600多套均价6000元/平方米的房子,被一抢而空。”

  曹峰告诉记者,他和他的房地产伙伴们正在浐灞河沿岸打造低密度景观房,水元素也开始渗透到房产设计理念之中。一些房地产项目已开始使用中水进行绿化、道路清洗和扬尘控制和景观补水。

  与浐灞区形成鲜明对比,位居浐灞河上游的灞桥区工业园,与浐灞区相距2公里,该地并没有对生态治理做大手笔投入,房价仅为浐灞区一半。

  几十年的污水渠重现清流,灞河成为市民休闲胜地,浐灞生态区已被市民公认为是西安市人居环境最好、最有发展潜力的区域之一。

  此前,欧亚经济论坛、F1摩托艇比赛、2011世界园艺博览会等诸多外事活动皆因生态而被主办方引入到浐灞区。借助国际之名赛事活动,浐灞甚至西安市正在被越来越多的投资者、旅游者和创业者关注。这其中也包括投资在外的陕西人,有相当一部分投资者由外地撤资重回故里。

  这也被浐灞区的官员形容为,浐灞生态区的生态治理的投入所获得的收益已经远远超越经济效益的范畴。

  5. 生态开发的隐忧

  与当初对浐灞区生态治理的投入风险提出质疑类似,对浐灞区的城市化和产业发展也同样面临质疑和争论。

  如今,仅是在西安市范围内,除浐灞生态区之外,还分布着曲江新区、高新技术开发区、经济开发区、西安国际港务区、泾渭新区、沣渭新区等多个新区。

  “表面看来,每一区域都有产业定位,高新区定位为高新技术产业,经开区主营装备制造产业,曲江主打文化牌,但是在不违背原则的前提下产业竞争异常激烈。”张宝通说。

  而且,在这种激烈的产业发展竞争中,浐灞区的产业选择是否仍具生态性?浐灞区生态治理能否建立长效机制?生态保护和区域经济开发之间是否可以保持长期的平衡?

  此外,随着浐灞人口聚集和产业发展,亦有环保人士提出,浐灞河生态区在治理初见成效之后,必须减缓房地产开发的步伐,让生态环境实行自然修复。

  按照浐灞发展规划,其生态用地必须占开发用地的一半以上。随着浐灞招商引资力度的加大,产业产能将集中释放,浐灞也将更具吸引力,届时产业用地是否会挤占生态用地?

  这个困惑在浐灞基本得到了解决,因为浐灞选择了生态修复基础上的产业发展。今天的管委会在招商的时候更多考虑浐灞区的环境容量、土地等制约要素,有选择招商,为生态区的未来发展留有资源和空间。而国家十二五中提高的战略性新兴产业,在浐灞生态区9月12日召开的产业发展规划中,已经前瞻提及。据悉,浐灞生态区的“一核两带六大功能区”中就包括战略性新兴产业园区,而这样的规划,正是生态文明的有效体现,更是对浐灞生态的最佳诠释。

  关于生态区产业的容量, 丁学俊说:“我们一直在为浐灞的长远发展做规划,这才是一个负责任政府的体现。”据悉,浐灞区已经开始进行了相关方面的统计和测算,今年年底就会有结果出来,到时候就能够清楚浐灞的规模应该控制在怎样的程度。

  6. 西部金融中心愿景

  浐灞区管委会副主任丁学俊回应称,“在浐灞区规划出台之前,进行了全面系统的研究。研究的内容涉及浐灞未来15年的功能定位、远景目标、发展战略和路径,产业特色,生态重建和环境保护,地区历史文化及对浐灞新区现代建设的启示等等,在此理论研究基础上,浐灞生态治理的经济性在不久就能呈现出来。”

  按照浐灞生态区“十二五”规划,到2015年浐灞生态区建成两到三个现代服务业集群,成为推动大西安现代服务业发展的重要抓手,进而建成全国现代服务业创新示范区;打造欧亚大陆桥会议中心,将西安浐灞生态区打造成西安一流的服务业新高地和绿色工业示范区。

  其中,金融业的发展更是让浐灞区充满想象。

  2008年,陕西省、西安市确立了“建设浐灞金融商务区,构建西部重要金融中心”的战略目标,将西安金融商务区落户于浐灞生态区内。

  对于浐灞而言,金融中心这个头衔的获得更是具有转折性意义——浐灞区对于西安市和陕西省而言,已不再是一个纯粹的生态区。

  “而且,这是具有排他性的。也就是说我们将是唯一的一个金融中心。”亢振峰说。

  2010年1月,西安市人民政府常务会议审议通过了《西安金融商务区发展规划纲要》和《西安市政府关于支持西安金融商务区发展的实施意见》。

  浐灞区也由此再次踏上了自己的转型之路。围绕金融商务区,浐灞规划了一个可以简称为“一核、两带、六大功能区”的产业空间布局。

  “一核”,即指的是金融商务核心区。“两带”,则是灞河文化旅游景观带和浐河生态休闲娱乐带。至于“六大功能区”,按照浐灞的区域布局由北向南分别为湿地休闲区、战略性新兴产业区、总部经济区、世园娱乐区、现代商贸区和生态宜居区。

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