公务接待潜规则难题:出现异化与扩大化趋势

http://www.sina.com.cn 2010年11月24日 10:02 人民论坛杂志

  胡仙芝

  一个行政管理系统内部,由于行政事务本身的复杂性和相关性,必然会经常发生跨地区、跨部门的行政事务。所以当一项行政事务或者说公务活动需要超出某一部门、某个地区或者某个层级时,就会出现行政接待及行政协作的需求,这样也就会产生了我们所关注的“公务接待”。一般认为,公务接待就是党政机关内部上下级之间、横向之间,出于工作需要产生的接待,或外地兄弟单位或官员来访以及相关的会议、参观、学习之类产生的接待活动。如同权力本身是把双刃剑一样,作为一种基于公共权力产生的活动——公务接待,它本身也需要规范和约束,否则会造成权力的滥用。

  公务接待其实是“讨好权力”现象的反应

  绝大多数的地方政府接待上级领导时,唯恐接待不周,上级领导不满意,有些地方甚至认为并提出:公务接待能“出形象”、“出效益”、“出政绩”、“出生产力”。所以,很多地方政府把公务接待当作一项政治任务,千方百计要突破国家相关的制度规定,想方设法在公务接待创新上挖空心思。这种现象有着其深层次的体制原因:这与我国现行的权力配置体系是很有关系的,我国普遍实行的权力向上集中的体制、过于唯上。地方政府及地方官员的政绩评价体系、虽然历经改革依旧还比较集中的行政审批制度都是这种现象的深层次原因。公务接待的问题其实是“讨好权力”现象的反应,是我国权力集权制体系下的必然产物。

  在讨好权力的心理背景和官场潜规则下,公务接待变成了某些领导和公务员炫耀权力的一种攀比,变成了一些公务员培养私人感情和实现利益交换的游戏台。这种变味了的“公务接待”助长了党政机关的奢靡、铺张和攀比之风;挤占了公共资金,推高了行政成本;恶化了干部群众关系,削弱了群众对政府的信任。

  那么,究竟是哪些问题使公务接待成为行政管理中的一个“病灶”,为什么公务接待依旧成为地方不能承受之重呢?这里还在于公务接待包含了太多变味的潜规则,潜规则使“公务接待”变成“公务”含量不多的 “伪公务接待”和“非公务接待”,变成一种党政机关上下交往和博弈的一种利益链条,变成了一种世俗化社会交往的一个“名利场”。

  公务接待异化扩大化

  对接待的重视超过公务。有些接待实际上远远超过公务所需要的配合和服务,不是“为公务而接待”,相反是“为接待而接待”。这样公务的目的往往被忽视,而其他的“吃喝玩乐”变成了“公务接待”的主要内容;其实很多的公务接待团涉及真正的公务并不多,有些以考察、调研、观光、取经为名,根本没有多少公务可言。公务接待成为了一种幌子,实际上成为了一些人公费旅游观光的一种途径和渠道。

  公务接待扩大化。如果仅限于公务需要,本来一些公务接待只需有限相关部门及相关人员承担就行,但由于官场中过于讲究级别和规格的潜规则,如相等级别对应于相应规格的接待原则等,一些不相干的领导也被拉到考察接待中来。一个上级单位的处级干部到一个县出差考察,往往该县的五套班子轮流出面请。如果该干部“深”入再基层,那乡镇的领导干部也都会出现在接待桌上。正是因为这种级别、规格对等要求及其发生的连锁反应,使公务接待扩大化,越到基层,公务接待的规模越突出。

  公务接待潜规则冲击相关的管理制度。中央对于公务接待曾经出台过一些制度,以就餐为例,先后出台过一些标准,如“四菜一汤”或者相关的标准。但在公务接待中,很少有能够坚持标准的。《党政机关国内公务接待管理规定》中对出差的住宿费、伙食费都做了相关规定,但在实际中,这些规定很难被实际遵循。由于公务接待的程序、对象、内容和经费等方面还没有一个完整的系统的规定,人们进行公务接待主要靠客观条件和自己的主观意愿。单位条件好的执行公务标准就高些;条件差的,执行公务标准就低一点。特别严重的是少数人假公济私,公款变相旅游,私客变相招待,公款违规送礼等现象,在审计中是屡见不鲜、屡查屡犯。这在很大程度上反映了我国公务接待管理面临的一些困境。

  与此类问题相伴随的就是公务接待失去了原来的公务意义,接待过盛又导致了公费旅游、公款吃喝之风。更可怕的是,老百姓对此心生不满,而就是局内人也不堪其苦,甚至有的人还累死、累病在公务接待的岗位上。这就警示我们必须认真治理这个问题,加强对公务接待的管理。

  多管齐下,破解公务接待的行政难题

  首先,要树立“权力为公”和“廉洁自律”的思想意识,克服权力私有化的不良心理倾向。公务接待不是个人感情的投资,应该把私人事务、个人交往与政府之间的公务协作和公务接待分开,杜绝一些人借公务接待为名实现个人目的、办理私人事务等不正当的行为。公务接待中涉及腐败的情况较多,很大原因就在于在“公务”的名义下纳藏了太多私人的东西,使公务接待失去了本来的意味。如果公务接待都是集中“公务”而为,瞄准公务所需,那么公务接待的成本会大大降低,对于纳税人也更容易交待了。

  其次,要提倡服务、平等、节约、廉洁等健康的官场文化要素,克服“官本位”和“官等级”的心理,减少“权力崇拜”和“权力讨好”。在社会主义下的人民政府中,权力配置虽然有上下之别,责任承担虽然有大小之分,但不管是“大官小官”,都是人民的公仆,都是服务于老百姓的“人民勤务员”。不管是在本单位还是在外单位,都需要忠实于自己的工作责任,以国家的有关标准约束自己。不同部门、不同地方、不同层级的公务员相互之间都需要平等相待,按章办事。如果能做到这一点,相信对于公务接待中的一些恶性攀比及大吃大喝之风会有很好的遏制作用。

  其三,健全公务接待管理制度,强化对公务接待工作的管理。目前党中央国务院出台了《党政机关国内公务接待管理规定》,但相对而言,该规定还是比较笼统的,需要有关的部门出台公务接待管理的相关实施细则,对公务接待的程序、对象、报批手续、经费来源、经费开支标准以及违反公务接待管理规定的处理处罚办法等作出具体的规定。其中对公务接待最为有效的应属招待费管理:一是要本着节约的精神对其作出限制,如对接待对象、陪客人员、接待场所等加以限制;二是确定人均最高标准和年度的最高标准,对于超标准的必须由接待经办人自负,实行标准定额报销法;三是对公务接待有关费用纳入预算管理,接受有关方面的事先控制和事中及事后的监管,包括事后的公开监督。

  其四,创新公务接待管理的监管体系,确保公务接待的监督到位。哪里有权力,哪里就需要监督。公务接待中耗费的是公共资源,涉及的是公共部门和敏感的公共权力,尤其需要建立和健全规范而有效的监督制度体系。这就要求我们一方面要加强对公务接待的财政和审计监督力度,对公务接待实行严格的预算约束,对违规的公务接待管理及其经费作出审计处理及处罚等;另一方面要加强纪委及社会的监督力度,要把公务接待管理情况作为党风廉政建设检查的必查内容。

  总之,对于“公务接待”这个复杂的行政难题,需要从心理、文化、制度等多个层次入手,健全制度,优化认识,强化管理,加强监督实效。只有多管齐下,多措并举,才能化解“公务接待”中遭遇的各种潜规则,才能真正给“公务接待”这匹脱缰的野马套上“依法行政”的缰绳,才能为一些地方基层领导干部“减负”,给老百姓减负。(作者为国家行政学院研究员)

  潜规则是如何产生的

  朱力

  潜规则的形成,开始只是少数人为获取特殊利益而“创造”出来的某些越轨手段,它可以在巧妙回避显规则惩罚的同时,帮助行动者实现行为目标。潜规则迎合、满足了个体内心深处存在的私欲,具有自发的同化机制。初次成功后,行动者在利益的驱使下重复这类行动,并逐渐形成行动者同盟。同盟形成后,行动者遵从特殊路径行事,而受到显规则惩处的概率减少,成功率加大,失范成本得以降低。当潜规则生长到一定阶段,就成为一种公开的秘密,失范者的 “成功”行动,慢慢地在周围人中间产生榜样效应,吸引更多的人去效仿,当有相当一部分人对这类行动采取了认同的态度,形成了共识,行动者会自发地对这一类行动进行合理化解释,形成某些相互默认的游戏规则。尽管对显规则来讲,潜规则是一种逆向的反动机制,但它有顽强的生命力,会在相当部分的人群中不断地生长、传递、循环。一旦一个空间领域中存在着某种潜规则,它就会对显规则形成挑战,威胁甚至可能会瓦解显规则与社会的良性运行机制。

  以公务接待为例,潜规则运行逻辑是这样的:公务接待不光是为了公务,也不是简单的接待,它是上下级之间的一种感情投资,公务接待的级别和规格代表着你对上下级之间关系的认知和对此的重视程度,所以想要讨好上级,接待就必须达到相应的级别和规格。开始的时候,可能只是少数利欲熏心者,对此比较用心,而且居然还真的得到好处了,有人就会想:反正是花公家的钱讨好公家,自己也不损失什么,还能得到好处,何乐而不为?于是,便有更多的干部投入到这种“为接待而接待”的活动中。慢慢的,什么样的人给什么级别的接待,由谁来接待,就形成一种默认的机制了,成为一种半公开的力量起着作用,干扰正常的公务接待,并对那些不进行这类接待的地方和干部形成压力,迫使他们作出选择。

  我国社会生活中整体上还不存在完全按照潜规则行事,排除显规则的社会生态条件。但不可否认,某些领域或地区,显规则与潜规则是同时运行的。我国社会转型时期特有的复杂局面,使潜规则的形成有了适合的生态环境。潜规则的泛滥成灾,说明我们的正式规范还有许多的缺陷、漏洞,我们的社会结构还不是合理的,在社会安排中还没有一种能够确保公平、公正原则实施的完善机制。当有许多人遵循潜规则行事时,说明显规则已经在某种程度上被虚置了起来,形式上的规范对现实生活已经起不到规范作用。显规则如果在实际社会生活中仅仅是停留在形式上,对违反规范的失范者不能惩处,规范只能起“稻草人”的威胁作用,这种规范不仅不会被社会成员认同与接纳,反而会被社会成员轻视,导致更多的人转向潜规则。潜规则的产生是对规范权威性的挑战,说明显规则出现了空洞化、虚置化,沦落为“说”的规范,而潜规则则变为“做”的规范。潜规则具有强大的生存与自我保护的能力,在潜规则的背后,总是有一股以利益链条为纽带的群体势力,在支持着、维护着潜规则,与正式规范进行博弈、抗衡。我们不能轻视潜规则对社会健康机体的侵蚀与对社会秩序的破坏。(作者为南京大学社会学系教授)

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