北京部分村庄为解决私建乱建社区化管理引争议

http://www.sina.com.cn 2010年11月24日 10:06 法制与新闻

  探访北京“封村”

  (本刊记者)陈虹伟 莫静清/文

  近日,经过北京市昌平公安分局10天培训的第一批500名公安协管员顺利结业,他们将被分配到昌平区首批实施村庄社区化管理的44个村,正式上岗执勤。而第二批300名公安协管员的招录工作也将开始,预计在今年11月份到岗。

  村庄社区化管理被老百姓称之为“封村”,是北京市加快城市一体化建设的一种新的方式。而辅警则是村庄社区化管理的主力军。培训中,这500名公安协管员学习了村庄社区化管理、治安管理、出租房屋管理、消防安全等理论知识,掌握了巡逻盘查、防卫、抓捕等警务技能,已具备了辅助警务工作的基本素质,达到了上岗执勤的要求。培训之后,他们将被分配到回龙观、北七家等镇的44个村,担负起社会治安管理、情况信息收集、实有人口管理、安全防范宣传、矛盾排查调处和控制社区内违章建设等六大职能。

  9月10日,是昌平区东小口镇芦村开始办理村庄出入证的第四天。

  一清早,亿发超市的老板娘阿芳拿着暂住证和身份证出了门。头3天里始终持续100多米长的队伍让平素不常进出村口的阿芳犯了懒。在房东的催促下,想想反正办证不花钱,她这才决定去排队办一个。

  经纬学校教导处的年轻老师袁海涛前两日刚从百米队伍中突围回来。经纬学校是坐落在芦村的一所打工子弟学校。学校里800多名学生中有300名来自外村,20多名教职工中亦有一半不居住在村内。办证的第一天便有外村的家长找到袁海涛。“家长们说去村委会问,回来说只能给居住在本村的人办。”

  袁海涛隔天又去找村委会的财务人员咨询替外村孩子办证事宜。“财务人员说,目前得到的通知就是这样,学校这种情况怎么操作,得听镇里的。”

  住在海淀区西小口的教导处主任孙海峰,表示并不担心日后会难进村,而他更关注和愿意向记者反映的是孩子放学时的交通安全问题。村口南门至村里一段约7米宽300米长的路,是芦村最宽敞的一段道路,亦是校车的必经之路,近来被村里租给了外村人每日16时起摆摊。这时间正赶上学校放学,校车很难通过,老师们不得以不人肉开路。

  孙海峰并不认为即将到来的“封村”会改变校车出村难的局面。因为“每个摊,村里收5元,一天至少有200个摊,收入可不算少。”

  钱师傅的孩子在经纬学校上五年级,刚刚在东小口村结束卖饼的他正和妻子骑车前往芦村南门口休整。一会儿他们将继续流动作业,下午转回芦村卖烧饼。在芦村里摆摊是夫妻俩一天收入最多的时刻。他们想了想未来“封村”可能带来的不便,“不知道以后单过路还让不让了。”

  对于住在芦村南门外的阿香来说,蓝白色的岗亭则像是从地里冒出来一般,速度“太快了”。

  2010年7月,昌平成为北京警方试点推行村庄社区化管理的第二个区。大兴区作为北京首个近郊区,“试点推行城乡接合部的流动人口‘倒挂’村的封闭管理模式”已近4个月。这一模式后被大兴警方重新解读,继而在全市官方口径中统一为“村庄社区化管理”,但民间已惯称为“封村”。

  7月26日、27日,在2010年北京市上半年经济形势分析会上,市委书记刘淇部署下半年任务时强调,必须千方百计地落实好稳定这个第一责任。要全力抓好基层基础工作,着力提高化解社会矛盾的能力,大力推广村庄社区化管理。

  此前,刘淇曾到大兴区西红门镇进行调研并表示,大兴区推行的村庄社区化管理模式,是北京在城乡统筹发展、城乡一体化进程中进行的积极有益探索。这一模式取得了四大成效:一是创新管理模式,提高了村庄管理水平;二是采取多种措施,大大降低了发案率,提高了社会治安水平;三是有效改善了村庄环境;四是群众的安全感和满意度大幅提高。大兴区探索的村庄社区化管理经验,今后要在全市大力推广。

  8月,北京市开展村庄社区化管理工作推进会召开并提出,年内城乡接合部地区实行社区化管理的村庄将力争达50%以上。

  以南北的大兴、昌平为纵轴,封村管理或将辐射覆盖北京全市村庄。

  遏制村民“私搭乱建”成为政府封村动因

  最早的“封村”是从大兴区开始的,尽管有一些争议,但大兴区的“封村”模式受到官方肯定,无疑成为昌平此次试点的借鉴范本。

  据大兴公安分局介绍,今年4月份开始,大兴区先后有53个村实行社区化管理“封村”。主要手段有建围墙、安街门、把路口、上人防、上技防(探头)、人车凭证出入。通过4个月的加强管理,入室盗窃、入室抢劫、盗窃机动车这三类可防性案件下降54%,110警情减少70%。在对群众的满意度调查中,老百姓对治安秩序的满意度由从前的21%上升到了88%。

  对于警情同比下降的数值,北京大学法学院教授沈岿曾表示需进一步了解。“从4件警情减少到两件警情,和从30件警情减少到15件警情都是下降了50%,可百分点背后的绝对值不同则差别很大。”

  有关当事村民及村租户对“封村”的真实态度,由于缺乏第三方样本的科学统计,来自媒体的随机走访结果不一而足,实质处于“沉默的大多数”。

  质疑声更多来自学界。治安不良与本地外地人口倒挂的村庄现状,成为学者们解读“封村”政策的既定前提,有关户籍歧视与“重秩序轻自由”等争执是其中焦点。

  “从人口学角度上看,大兴区的村庄社区化管理是早在10年前就该推行的政策。”参与大兴区村庄管理社区化前期调研的中国人民公安大学治安系教授王太元对本刊记者表示,这既不是倒退,亦非冒进,相反,属于启动实施的严重滞后。

  政府在城市管理中需履行5大职能:公共建筑、公共设施、公共服务、公共管理及公共安全。而地处城乡接合部的试点村庄,在农村城市化、旧城改造的进程中,大都面临拆迁命运。可以想见,很难期待当地政府及村委在村庄社区化管理中,对于以上5大职能尤其是硬件投入的悉数履职,拥有足够的积极性。

  另一方面,作为村庄人口主力构成的外来人口,更为看重的也是与城区衔接愈发便利的交通与尽可能减少付出的生活成本。

  至于原住民,在村庄城市化的进程中,一直专情于长久以来“出租房屋的投入产出比明显优于务农,以及对政府征收拆迁补偿的期待”。

  因此,除去加强治安及对流动人口的服务管理,遏制村民“私搭乱建”成为政府“封村”鲜为人知的动因。昌平区有关部门某工作人员告诉本刊记者,实行村庄化管理的首要目的正在于此。“设门禁,防止建材和沙土进村。”

  一条来自9月3日昌平广电中心,标题为“昌平区村庄社区化管理工作会议召开”的新闻披露:“通过同步建设、同步防控、同步整治,进一步提高流动人口服务管理水平,降低流动人口规模,有效控制建材入村,遏制违法违章建设。目前,第一阶段70个村已全部启动各项工作,第一批500人的公安协管员队伍也已组建完毕。”

  据悉,昌平区政府将先期拨付1000万元作为启动资金,待社区化管理建立后,根据实际投入,与镇一级政府各分担50%。对于每个镇,区财政的投入不会超过2500万。

  衡量社区化管理中各方目标、成本与收益,对于管理横切面上浮现出来的治安不良、环境脏乱差、私搭乱建种种现象,捋其经脉,进行公共财政投入的方向统筹,在这种或对抗或合作的利益角逐中,实现整体与局部、公共与个人间皆大欢喜的制约与平衡,是此番“封村”工作既定的目标。

  昌平“封村”高调整治违法建设

  昌平芦村村委传达室里,60出头的郭广贵正分拣着邮政员刚送来的几十封信。不到10分钟时间,从中挑出了十几封收信人已不在此居住的信件。今年以来,类似的信件在传达室角落已经积满了一个高纸箱。“大多是寄给各个工厂的广告信,一般到年底的时候还没人回来拿的信件,我就给处理了。”郭广贵对记者说。

  房屋连接成片,勾勒出芦村丁字形的整体轮廓。200多亩的居住土地上现今住着600多本地人和近7000名外来流动人员。房屋出租成为本村人收入的主要来源。与大兴的诸多试点村庄不同,昌平芦村的外来人口并非来自邻村拆迁人口,更多来自朝阳区和海淀区,是因拆迁再次向北跨区寻找新住处的打工人群。

  芦村以及整个东小口镇地处昌平区、海淀区、朝阳区三区交界。用郭广贵的话来说,“有一朋友打架闹事,不小心就闹到了海淀的地界去了”。

  从地铁5号线立水桥站下车,不到20分钟的公交车程便可抵达芦村。便利的交通甚至吸引了北二环打工的公司人员前来寻租。“立水桥一带一个单间就得上千元,到芦村就300多元。这里的物价又相对便宜。”在年轻教师袁海涛看来这并不奇怪。

  短短几年大量外来人口的涌入,给村里原本的基础设施带来了超负荷的挑战。主管环境整治工作的芦村副书记高才茂告诉本刊记者,以前村里1口井、1个变压器、1个垃圾车便足用,现在的需求翻了10倍。

  让袁海涛感慨最多的还是两年间芦村的变化。“以前,这里基本都是平房,去年年底的时候,村民们听说要拆迁,许多房子一下子就被加盖成了楼房。今年以来村里严整违章建筑,这才少了些。”

  社区化管理的标语在芦村还未来得及张贴,整治违建的标语和告示仍遍布在村庄各个角落。有的村民陷入了“是否还要花力气托关系继续盖房”的纠结中。政府关于今后私搭乱建一律不补偿的公告让大部分村民暂时收手,但“违章建筑拆迁时至少补偿2000元一平米”的民间估价又让一些村民跃跃欲试。隔壁还未拆迁的贺村村民已搬迁上楼,住进了漂亮的回迁房,而距离立水桥更近的中滩村的开发商楼盘,最高已经卖到了2.4万一平米,这些都让村民们充满希望。

  高才茂表示,目前村里只是协助镇上派来的工作人员办理出入证。具体规定及如何操作,一切都还在等待镇里统一部署通知。

  东小口镇政府坐落在中滩村。昌平区第一阶段首批44个社区化管理的村庄选定在了东小口、回龙观、北七家、沙河4镇。这4个镇里的村庄多为流动人口倒挂村。中滩、马连店等城乡接合部重点村本地人口与外地人口甚至达到1:20。

  东小口镇政府信息办主任王文强近来忙于向镇领导汇报,还得抽时间接待媒体采访。前去汇报的路上,王文强没有把握是否能见到领导。现今镇政府一切有关社区化管理的采访都需经昌平区委宣传科批准。截至发稿前,本刊记者从昌平区委宣传科工作人员处得到的信息是,科长正出差,临走前特别交待,有关此类采访一律顺延,需等他回来处理。

  关于东小口镇各村“两委”班子成员违章违法建设自查情况的通报文件,贴满了镇政府楼的玻璃大门。在镇政府的大门外悬挂的“东小口镇人民政府”和“东小口地区办事处”两个牌子实属一套领导班子。在这里,亚洲最大的居住社区——天通苑隶属东小口地区办事处管理;而在城乡规划中,日后的芦村亦将改造变身为城市,由镇政府划至办事处的管辖下。

  “封村”等待城市化拆迁启动

  作为大兴试点的第一批村庄,老三余村和寿宝庄村一封成名。“封村”推行4个月后,本刊记者再度探访。

  老三余村“开门时间早6点,锁门时间晚11点”的“温馨提示”标牌仍在,13个村口的大铁门也按时开关闭合。据村民介绍,每晚23点大门关闭后,大铁门中的小门会打开,供早起晚归的人出入。五六月份推行伊始,有村民反映当时门禁严厉,晚归的人不得不翻墙回家。如今出入证的例行检查也变成了偶尔抽查,对于进出村的人员,即使是晚间,守在东门正门的保安往往不予盘查。

  “惟一进出不方便的是车辆。”一位村民告诉记者,“正门岗亭里有人值班,得叫一声,或者从没装铁门的小道绕着进来。”

  村里似乎没有了讨论出入证的热情。有的村民甚至一听就能辨认出记者的身份。“来租房的人就只会问价钱和位置,很少接着问出入证方不方便。”

  但提起拆迁的话题,村民和外来商租户的眼睛顿时会亮起来。“你也听说这里要拆迁么,听说是11月拆?”有村民不自觉地也过来搭讪,“放心吧,今年拆不了。”关于拆迁搬迁,老三余村的人很乐意从看上去消息渠道很多的外来记者处听一听新的信息或建议。

  村西建筑在菜地上的平房被铁门隔绝在了村外。安徽的李大姐正在发愁空房还要不要继续出租的问题,这里的房价比村内的平均便宜几十至100元不等。她接到的通知是9月15日可能就要拆迁,但至今也没有确切消息。李大姐的亲戚从村民手里租来了紧挨村口的菜地,花了三四十万盖起了出租屋。“我大姐说要两年多才能回本。”

  如今,这里“封村”开始时的不满已被随时袭来的拆迁命运所冲淡。在李大姐看来,这片出租屋并未随着当初铁门的加置导致行情看跌,却随着即将拆迁消息传来,有一半租户已经提前搬走。“我们的房马上就要拆,许多人不再愿意租了,有的人就改去租了村里的房,村里的房没那么着急拆,因此倒涨了价。”

  老三余村的村干部曾表示,“什么时候城市化拆迁启动了,村内的封闭管理也就结束了”。

  “我们希望外来人口能控制在现在的规模,维持村内基础设施的相对平衡。” 老三余村村党支部书记王长祥说,“实行封闭管理,可以有效控制村内的‘私搭乱建’,村民少了利益纠葛,未来‘城市化’改造后,可以缩减成本。”

  李大姐的丈夫一个月前刚来到北京,在老三余村正门站等的时候遭到了保安的盘问。“我老公胆小,又在那哆哆嗦嗦的。”李大姐对于盘问表示理解,“管还要管的,大家更安全。就是不要太过分。”

  刚开始“封村”的时候,由于铁门到点无论大小门一律关闭,这让村外出租屋里的租户觉得受到了歧视。“门一关,好像村里的是好人,我们就是坏人了。收水费的时候他们可倒是没忘记我们,一个晚上上门好几次。”李大姐说。

  据老三余村郭主任介绍,村里的巡逻队和流动人口管理员都是本村村民经过考试由公安局选拔的。除了镇里给每人每个月补助400元钱外,在村内还根据收取的“卫生费、水费”提成。除上缴1.1万元给村委会外,其余的都归个人。

  “封村一个好处就是便于村里收水费。”阿强是寿宝庄里一家超市的老板。寿宝庄与老三余村一街之隔。与大多数村庄一样,寿宝庄的用水来自村地下井,按人头每人收取10元。“办理出入证有利于统计和管理流动人口。我们村至少6000人,一个月就至少有6万元水费。”

  寿宝庄采取的村庄化管理是聘用保安公司保安人员,实行24小时站岗制。“刚开始的时候,经常有领导来视察,查的特别严。现在进出只要看着你像正经人,都没人查你。”阿强笑了笑,“不过等到月底要收水费的日子你来看看,出入证又查得严了。”

  阿强的超市生意随着老三余村里好多大超市的开业受到了冲击,但阿强称这种冲击并未随着各村实行封村管理而有所减弱。

  相比老三余村,寿宝庄的村容整洁。全区标志性的社区化管理大铁门上,另外用金属制了幅“与时俱进、强村富民”的对联。嫁接的柳树栽满了主干道两旁,中间路面干净平整,两旁的房屋也被村里出钱统一刷成了灰色或黑黄色。

  “寿宝庄村挨着南苑机场,这里的房屋最多只允许建3层。我估计短时间内这里也无法拆迁,即便要拆,这里也肯定是附近最后一个拆迁的村庄。”阿强认为这是村民舍得建设投入的一个客观原因。寿宝庄的房屋出租价比其他村的价钱高,房源较紧。“今年开始,村里也开始严打违建,宅基地上建房的都需通过书记签字,否则一发现就拆。”

  在两个村庄,记者看到都有房屋在翻建或新建。

  “封闭式管理”是否违法

  在大兴区率先启动“封村”开始,给许多外来人口包括村民自己都带来出入方面的困难,因而这种封村管理是否侵害了人们的自由权利一直存在争论。北京大学法学院教授沈岿认为,从村庄城市化角度来看,对达到一定人口聚居规模的村庄进行社区化管理,并无不可。但有两个前提,首先,社区化管理的实质应该是保证社会治安和秩序。另一个前提,采取的管理方式是否建立在村民、租民同意的社会契约基础上。

  大兴区村庄“封村”管理的措施在现实推行中出现了种种变通,说明了这种自上而下的政府主导推动的政策,在出台时隐含了诸多不符合现实的规定,直接导致最后不能严格实施执行。当然最后政府进行了灵活的改动,这从侧面反映了村庄的社区化管理有一个比较好的程序。但是如果在政策一开始制定的时候就能让更多村民和租住人参与介入,一起共同讨论决定,也许会更好。

  “封村”管理中暴露出的私搭乱建问题,以及村民们“只要在合理范围内私搭乱建,都会获得补偿”的侥幸期待心理,均体现出有些政府部门存在着权宜主义思想,这是基于维稳主义而产生的。沈岿认为这种权宜主义属饮鸩止渴。

  私搭乱建产生的根本原因在于给予农民的土地补偿标准过低。由于国家垄断土地一级市场,农民在自己的土地,即所谓的集体土地上,没有办法充分享受土地收益,更多仍然限于农产品的收益。

  政府对于违章建筑给予补偿并不合法。但基于农民土地补偿标准低的现状,有的地区出于维稳思想,为减少冲突,对于违章建筑亦给予一定补偿。但在执行中,对有的违章建筑进行了补偿,有的却没有,这一现象并不公平。

  解决私搭乱建的根本出路在于从制度上提高集体土地的补偿标准,让农民获得应得的土地利益。惟有如此,才能杜绝权宜主义,依法治理私搭乱建。

  但目前正在等待出台的新拆迁条例也仅限于对国有土地的补偿,并未涉及集体土地。国务院有关部门已有建议修改土地管理法。

  清华大学副教授程洁在接受本刊记者采访时表示,首先,北京“封村”政策所涉及的法律问题可能比目前已经讨论到的程度更加复杂。这一措施不仅关系到治安管理和流动人口(包括村民)人身自由权的问题,也涉及村集体财产权的支配和制约问题。前一阶段的讨论似乎比较集中在“封村”是否不恰当地妨害了村民和流动人口的自由权问题。由于讨论者假设政府单方面做出了“封村”决定,所以很容易得出一个结论认为“封闭式管理”是违法的,行政机关(主要是公安机关)在行使公权力时超越了职权范围,妨害了个人自由。

  “但是‘封村’政策的推行并不是这样简单的政府单方行为。”程洁副教授如是说。封闭式管理“很可能取得了村集体的支持,甚至于经历了必要的村民大会或村民委员会程序”。这种情况下,对“封村”的是非评判就不能简单地从政府单方面行使公权力的正当性角度来看,而必须进一步探讨村集体是否有权决定对村庄实行“封闭式管理”。程洁认为,村集体可以决定采取封闭式或曰“社区化”方式对村庄进行管理。因为村庄作为集体经济组织,有权在法律范围内对集体所有的土地和财产进行处分。“建围墙、装大门”等措施并不违反任何法律或原则,甚至于设岗亭、办卡证也是如此。

  其次,在村民大会同意的基础上,“封村”管理可以对村民的自由做出限制性规定(例如办理证件,要求报告房屋出租情况等),也可以在不侵害他人合法权利的情况下对非本村人士进行限制。

  从财产权的排他性原则来看,村庄有权限制进入本村的车辆和人员,除非这种限制有违相邻权或法律规定。有一种观点认为,城市社区为私人空间而村庄具有公共属性,因而城市社区可以做出上述限制而农村必须对公众开放。这种观点值得商榷,如果以公共属性是空间开放的理由,则政府、学校应当优先于村庄对公众开放;如果私人财产和国有财产的所有权人和使用人可以对其财产利用做出限制,作为集体经济组织的村庄当然也不例外。至少在《物权法》上,没有对集体经济组织附加这种负担。

  事实上,如果村集体确实能够利用“封村”获得收益,也许我们应当将之视为村民久已失却的权利的回归。

  最后,如何看待政府在“封村”过程中所扮演的角色及其合法性,不能一概而论。其中,政府设立派出所加强警力,是值得肯定的举措,也是合乎法律授权的行为;政府动用大笔财政拨款用于支持村集体的“封村”行动,是否合乎《预算法》或政府年度预算,需要向同级人大进行交待;政府在预算范围内向村集体拨款,目的是为了歧视性地限制外来流动人口,还是为了更好地服务村庄及解决流动人口带来的问题,需要向公众做出交待。如果目的不正当,无论手段多么合法,都不具有正当性。如果目的正当,才需要进一步讨论手段和目的是否成比例的问题。

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