中国城市化30年进程:土地运营型模式透支未来

http://www.sina.com.cn 2010年12月09日 15:17 环球财经

  城乡纠葛30年

  ■  本刊记者  刘艳涛

  80年代看深圳,90年代看浦东,21世纪看滨海。

  当以“城市让生活更美好”为口号的2010年世博会在上海举办时,对于中国城市化来说,30年画了一个圆:起始于上海的周家桥,探讨于浦东的世博园。

  亚里士多德说:“人们为了生存而来到城市,为了生活得更加美好而居留于城市”。人们对于城市的追求,其实是在追求生活。中国城市化的30年也是城市化进程中两大主体——城市和农村的纠葛与趋同的30年。

  人是城市生活的创造者,也是城市生活的体验者。什么样的城市能让生活更美好?城市人向往的是怎样的生活?我们享受着城市生活的丰富和精彩,我们也承受着城市生活中交通、生态环境等方面的压力。我们现在承受的压力和疼痛,正是我们反思的起点,也是我们发展和改善的动力。

  加拿大著名的城市规划师简·雅可布斯(Jane Jacobs)曾经在一次采访中说:“只有城市中的每一位居民都成为这座城市的创造者时,城市才有能力去服务生活在其中的每一个人。”

  什么是“美好的城市”?每个人都有自己的评价与期待,很难定义。有一个说法是,中国的城市化说到最后,也可以简单的表述成两句话:给农民土地使用和买卖的自主权,由他们决定自己是否进城;打开城市大门,让城里人选择是否继续留在城市,城里城外的人平等自由迁徙。

  无论怎样,富民是城市化的根本目的,这一点毋庸置疑。

  乡村篇:进城与返乡

  现代化将传统社会一劈两半:这一半日新月异,那一半踯躅不前。改革开放使城市化的浪潮势不可挡,打破了城市和农村传统结构。30年来,两个阶层围绕着身份、利益、生活方式等有趋同亦有背离,错综复杂,纠葛不断。

  有人说,农村人创造了城市,城市人延续了城市化。有人说,要想了解中国的城市化的特点和历程,城乡纠葛的30年是一面镜子,它折射出了现代城市化的进步与丑陋、公平和缺陷。

  两次进城,不同结果

  1860年的上海只能算是一个小县城,人口不足10万,到1920年的时候已经变成了有100多万人口的城市。带动上海从县城到城市的是宁波、无锡和苏北的农村人,他们是现代城市的第一批缔造者,这个时期也是中国近代史上第一个大规模“进城潮”。

  与100多年后改革开放中的“进城潮”不同,这次进城的农民们绝大多数逐渐在城市沉淀下来,安家置业,逐渐演变为真正的城市居民。

  中国人民大学政治学系张鸣教授向《环球财经》记者分析到,之所以从宁波、无锡迁徙到上海的农民较多,距离近是主要原因之一,二者距沪差不多都在130公里左右,按现在的交通条件,也就两小时车程。另外更重要的是职业原因,当时银号和一部分机器工业是上海的主导产业,而许多银号和工厂正是宁波人、苏州人开的,这些企业在用工上选择亲戚和同乡,也便在情理中了。

  “上海县周家桥,在法华西北四里许,本一小村落。民国五年,有无锡富商荣氏傍吴淞江购地数十亩,开筑申新纺织厂。八年,欧战发生,纱价大涨,富商购地设厂者接踵而至。地价骤贵,亩值万金,百工麇集,遂成市面。”

  来自扬州、镇江和苏北的农民,更多的则是进入服务业。虽然职业不同,但是亲族的搬迁和同乡的帮带是这些农村人到城市的主要途径,这点是相同的。这一从农村到城市的“平移”模式,在此后多年一直持续,即便战乱时也依然延续。

  新中国成立后,这一迁徙模式因“农业合作化”戛然而止。

  1955年农业合作化后,中国形成了“城乡二元结构”。这个“二元”是封闭的,城里人不去乡下,乡下人进不了城。1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》成为户口管理中户口审批的最早依据。

  户口和粮食关系,把人截然划分为城市户口和农村户口两个绝对的、身份和生活截然不同的类别。随着城乡发展的差距逐渐拉大,户籍身份的界定与转变限制,也致使公民初始机会不平等的现象出现。改革开放后,一些“不安分”的农村人试图突破这种模式限制,选择了“进城”。

  这次“进城潮”虽然猛烈,但和百年前的完全不同。大量进城的农民在都市打拼多年后,依然是“农民工”的身份,而没能真正成为“城里人”。由于“二元结构”已经造成了天生的身份差别,许多城市人早已固化形成了一种对农民的轻视。农民工的工资通常被压得比较低,权益得不到合理保护。而且城里人还对农民工带着一种“特殊盼望”——希望他们能履行“候鸟”模式。什么是候鸟模式?就是需要你们打工的时候你们就来,不用的时候你们就回家去。

  这就形成了一种非常独特的景观,城里人与农民工的对峙在加剧,但互相之间的依附也在加剧,两种情感复杂地扭结在一起。

  户籍城市化:“农转非”

  “如果说第一次‘进城潮’带有无序和盲目性,那第二次进城完全是利益的驱使。最主要的是户籍,因为当时城市户口是身份的象征。”一位城市化专家告诉记者,当时的城市户口因在身份上具有高人一等的心理优势,而且尽管后来也不再提供就业的职能,但依然成为农民“农转非”(农业户籍转为非农业户籍)进城的强大原动力。

  湖南冷水滩市原是零陵县所辖的一个小镇。改革开放之初,这个名不见经传的小镇却因一个事件轰动全国——卖户口。

  建国之初,冷水滩镇曾脱离了原体县而独立为冷水滩市。三年困难时期,又恢复原制,改革开放后,撤县复市,再度成为冷水滩市。要弄成一个大市,这谈何容易?人从何来?钱从何来?城市建设从何着手?当时的冷水滩市首届市委常委召开会议,专门研究怎么为城市建设弄钱。结果决定,动员农民进城,并向他们收取城市建设费。开始为每人7000元,后为4000元,2000元不等。

  “消息传开,全国各地的农民向冷水滩这么个小地方潮水般地涌来,疯了似的把钱往收钱的窗口里塞,似乎塞慢了,这好事就没有了。”湖南省永州市冷水滩区政协一位科级纪检员告诉《环球财经》记者,他们把这叫做“买身份”。

  其实,随着当时户口政策的开放,当时全国其他不少省市也和冷水滩一样收起了户口钱,中国的户籍制度发生了一场“地震”。

  “其实当时除了直接买户口,还出现另外一种形式——买学历。当然这也和户籍有直接关系。”一位社会学者告诉《环球财经》记者,因为有一个大专学历甚至是中专学历就更容易在城市里找到工作,从而生存、扎根下来。

  以重工业为主体的城市发展战略也意味着农业和农民要不断地为城市和工业“输血”,但是,买来了户口却买不来尊重,“输血”后却仍然遭受轻视,这时城市“原住民”和“农转非”们矛盾开始凸显。

  “当时买来了户口但是还是被轻视,没有工厂接收,所在的街道也没有人管。医疗和子女的教育也没有得到保证,那时我完全没有想到会是这样的情况。”一位当年买下北京户口的山西人告诉记者,当时和他一样众多买了“身份”的同乡同样面临着生活的窘况。

  社会学家孙立平曾警告说:“目前中国社会不同群体间存在着严重的‘权力失衡’,整个社会面临‘断裂’的危险”。而社会“断裂”的重要一环——城乡之间的裂缝,使得“农转非”们进城后,依然在社会身份上无法成为他们居住和工作于其中的那个城市的一员。

  户籍的“开放”在一段时间内满足了城市发展的需要,也给城市带来在医疗、教育、社会保障以及管理上前所未有的挑战。这种情形引起了中央及地方政府的重视,限制文件频发,“买户口”遭到遏制。

  但农民进城的步伐却没有停下来,他们大多数人被定义为“农民工”。虽然已经没有了对户籍的奢望,但逃脱不了因为户籍的问题产生的矛盾。因为现在中国公共服务的享受有一部分是与户籍挂钩的,比如教育和医疗,这些城市福利,能享受的农民工寥寥。

  “逆城市化”新景观

  不过,在新一轮“进城潮”过后,随着政策上对农村保障制度的逐渐建设和倾斜,以及土地进入市场,如今,不仅农民不再愿意进城落户,近年来甚至还有城里人把户口反迁到农村的“逆城市化”现象悄悄在中国东部一些发达地区城乡间出现。“城外的人想进城,城里的人想返乡”的城乡“围城”,成为了中国城市化过程中围绕着户籍问题出现的新景象。

  2010年8月初,在中国人口流动最频繁区域之一的东部沿海浙江省,户籍管理部门调查发现,全省“农转非”数量从2004年时的57.7万人降到去年的18.9万人,降幅高达67%。在农民工输出主要地区浙江省丽水市,政府曾调查过6000名返乡者,他们明确表示不再进城务工。

  “户口在农村,可以享受到村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益。”当地一位官员告诉记者。研究人员也认为,“逆城市化”的根本原因在于农村与农民牵动的利益链条越来越长,可进入城市后的获益却不多。

  一位不愿意透露姓名的户籍管理官员告诉《环球财经》记者,城市吸纳进城人员主要目的在于获取廉价的劳动力,同时又希望尽量少承担对他们的公共服务和社会保障。进城者长期在收入低标准、生活低质量、保障低水平的社会底层徘徊,被日益边缘化。再加上高额的房价与不断上涨的物价,即使政策完全放开,多数进城人员也难以实现落户生根的意愿。而现在的“逆城市化”,也是城市化发展中的一个必然趋势。

  土地城市化:CBD与城中村

  因利益关系围绕着城乡户籍进进出出的30年,让城市越来越不好进。不过,城市不好进,乡村也不好呆。有人说城市化就是水泥化,而城市要经济化就是要CBD化、开发区化。这样就不难理解为什么在广州,CBD与城中村互相咬合;在北京,CBD驱走城中村;在上海,CBD避开城中村。

  城市发展必然需要土地的支撑,中国城市化“农村—城镇—中小城市—大城市”的发展路线,城市包围圈扩容对土地的需求,让土地成为城乡纠结的焦点。城市化运动中,城市规划与房地产开发是最常见的模式,于是就有了拆迁、回迁、就地上楼、钉子户。北京人曾笑言,本地“土著”都被赶到四环外了。

  “背后实际有一种好处的暗流在驱动,就是土地财政。”张鸣告诉《环球财经》记者。

  在现实中,我们总能看到这样一种情况:土地的城镇化快于人口的城镇化。中国小城镇改革发展中心研究员郑明媚告诉记者,尽管城市人均占地已经达到世界前列,但由于城镇土地利用结构的不合理,这个高指标并没有给大部分市民带来生活空间的普遍明显改善,许多地和城镇化了的人口几无牵连。

  “城市中间还可以看到一些老房子,老居民,可对于我们这些城郊的农民来说就没有这么幸运,我们地被廉价地征用了。”北京顺义区一位居民告诉《环球财经》记者。

  他说的是土地财政推动城市化过程中的一个不容忽视的情况。在这样一个过程中,失去土地的农民如果没能得到妥善安置,将面临着“务农无地、务工无岗、低保无份”的尴尬境地。

  城市的新建和发展,郊区城市化、逆城市化、再城市化的出现,都是土地城市化快速进程的明显体现。上海就是个很好的例证,1950~1970年代,建成区面积年均扩展5.02km2;而1988-1993年,年均增长达21.89km2;1993~1998年,年均扩展高达37.79km2。随着空间的快速拓展,土地的占用量会不断增加,而土地供给的数量在短期内具有供给刚性,因此土地价格的上升成为必然。土地价格上升,房价必然高涨。这样的后果就也注定了非农就业人口向城镇的转移,面临着更高一层的门槛。

  在采访时有位专家告诉记者,要尽快“撤村建居”,这样可以缓解土地的短缺,也能缓和矛盾。但这种方式是否可行呢?

  在调查采访中,记者见到这样的案例:河北邢台沙河镇2009年年初提出“村改居”的试点政策,选择一个村子建两层的小楼房,把临近的几个村合并成一个小区。一位居民告诉记者,“我们不反对这样的做法,但是一年了还没有动静。现在村子里都不敢拆房子,因为拆了房子不让重盖,我们村有一家就是拆了房现在无房可住。”

  由此可见,城乡关系关键是土地问题。在土地财政冲动下由地方政府主导的城镇化,如若失当,其结果则与城镇化初衷背道而驰。

  这就注定,政府将不得不通过多个出口应对人口转移压力:大城市、县城、乡村。对于农民来说,即便是用土地换来进入城市的机会,但职业没有转化,产业没有转化,许多人没有工作。解铃还须系铃人,城市化进城中产生的农民问题,其主要解决方案还需由城市来完成。

  人才:从东南飞到回迁

  但是,任何问题归结到底,还是人的问题。现代经济的发展归结到底,用一句电影台词来形容,还是人才问题。

  工农“剪刀差”剥夺了农民收益,人才“剪刀差”则抽走了乡村精英。这种人才的“抽水机效应”表现为层层抽取,村里的能人到乡,乡里的能人到县,县里的能人走省城,省城的能人直奔京沪穗。陕北素以出美女闻名,而如今哪来的“米脂婆姨”?当地干部感叹:现在“连麻雀都东南飞喽”。

  乡镇工业已没了当初红火的景象,最初的农村经济被打破。土地勉强在种,只能维持生计。打工成为农村人争取利益的必然选择。农业只是一碗饭,工业才是一桌菜。可是农村人到了城市能做什么?“他们除了劳动力,别的什么都没有,这个和他们自身的条件有关。”一位社会学专家告诉《环球财经》记者。

  中国在城市化发展上,最初的说法是,实现了工业化就是实现了城市化。强调优先发展重工业,将城市建成所谓“生产型”城市,结果不但限制和影响了城乡第三产业的发展,也让城乡之间的分歧在这个层面体现得淋漓尽致。

  30年“中国制造”,30年“人口红利”。城市化的过程一方面需要农民工承担和创造,一方面他们又受到城市的排挤。2008年全球金融危机爆发后,中国大量进城务工的农民工回到农村。随之而来的“招工难”马上让城市尝到了苦果。今年2月人力资源和社会保障部一项调查显示,被调查企业中有70%预期今年招工“有困难”或“有一定困难”。

  据广东省发布的监测信息,广东省用工缺口约90万人。许多企业受金融危机影响时“没米下锅”,好不容易等来订单又找不到“煮饭的人”。

  “在外面打工每天上班12个小时,一个月才能挣2000元。现在我们村有很多的小工厂,时间也不限制,一个月也能挣1000多,而且离家近。”河北磁县的一个打工者告诉记者。

  如此看来,假如城市化中政策性地将他们“甩到了社会结构之外”,那是城市的损失,却也未必不是乡村的福音。

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