广东顺德模式:中国大部制改革新样板

http://www.sina.com.cn 2010年12月23日 13:54 时代周报

  本报记者 徐伟

  党政联动需要监督机制

  时代周报:近日,广东省政府提出要在全省25个县级试点单位推进行政体制改革,推广顺德经验,精简党政机构,这是广东推进大部制改革的一次大手笔,也是对顺德“党政联动”模式的肯定,你们如何看待“顺德模式”?它能否达到提高行政效率、转变政府职能的效果?

  陈天祥:顺德模式可以在一定程度上提高行政效率,因为它可以降低沟通成本,过去由于没有隶属关系,政府横向之间的沟通是很困难的,政出多门,协调起来很麻烦,现在合并同类项,相关联的机构变成了同一个机构,这样有利于统筹相关业务,实现机构的扁平化,从而降低沟通成本。另外,改革后要召开联席会议,这样在做决策的时候,就不用分别去各个部门征求意见了,征求意见是很耗时间的,联席会议上大家就相关问题一起讨论、反映情况,减少了信息的不对称。

  竹立家:顺德大部制改革的核心是行政管理结构和机构的改革,通过行政部门的拆分与合并,形成比较适合现代社会运行的一种行政管理机制,但它只是提高行政效率、转变政府职能的一个基础,要达此目的,还需要两个前提:一个是机构的权力在运行过程中要公开透明,如果不能做到透明,光是机构的拆分、合并并不会起到作用,和以前不会有太大差别;另一个是要有制度性的民主参与和监督平台,大部制运行后,部门产生的公共决策、公共制度、干部任免,都需要通过制度性、规范性的民主参与和监督平台来实现。如果机构改革了,但是运作模式还是和以前一样,由领导说了算,使权力更集中了,那么改革的效果就会适得其反。

  时代周报:顺德模式最突出的特征就是打破党政界限,由党政合署合办,这一举措是其区别于其他地方改革的特色,但这让人很自然地联想到过去党政不分带来的各种麻烦,如何在增效的同时避免相关问题的出现?

  陈天祥:党政联动有利于提高效率,因为有的时候党的意志和政府的意志不太一致,如果党和政府合署办公,两套班子、一套人马,则避免了这个问题。事实上,党政从来就是没有真正分开过,与其这样,还不如合并在一起。

  周志忍:党政联动是一个老问题,党政机构重叠必定会影响效率,所以十三大提出,党委把一些与政府重叠的部门撤销掉。中国的党政关系一直难以厘清,原因很简单,因为“党管重大事情”,但大事与小事很难区分清楚,市级的小事,对县级来说却是大事,县级的小事,对乡镇却是大事,所以最后一切的大事小事都要党委去管,所以我觉得在目前的状况下,要根本理顺党政关系很困难。

  解决党政机构重叠问题,顺德模式是可供选择的方向之一,这是提高行政效率的一次有益探索。但也有反其道而行之的,比如北京,为了强调社会管理,搞出了一个党的社会工作委员会。

  竹立家:党政联动是以所管的事情为中心的,职能清晰、制度明确,把相似的职能部门进行合并,变政出多门为政出一门,从而提高行政效率。但这需要配套的民主参与和监督机制,民主监督主要有两个,一个是体制性监督,即人大和政协、纪委的监督,最根本的是人大监督;还有一个是社会性监督,包括网络、新闻媒体等,但是我们现在这两种监督都还不够,所以权力被滥用。

  走出“精简-膨胀”怪圈,根子在还权于人大

  时代周报:事实上,精简机构只是简单地合并同类项,被合并或被撤销的机构的办事人员仍无法被精简,如何最高效地解决人员分流问题,同时把改革阻力降到最低?

  陈天祥:每次机构改革最主要的是人员分流问题,但这次改革重点不是裁减人员,而是机构的调整。他们的级别还保留着,工作待遇也差不多,只是权限会受到影响,但权力和资源联系在一起,所以阻力肯定是有的,会有抵触情绪。历次改革最大的障碍来源于政府本身,因为它们不愿意放权,不愿意放弃自己的既得利益,所以必须由上而下强力推动。

  周志忍:人员分流的问题,我个人感觉是解决不了的,前几次改革,比如说1998年的改革,中央砍50%,地方砍20%到30%,中央好办,分担不了,下达到企业或地方就完事了,一级一级往下放,到了乡镇一级,就没法弄了,头上消肿都消到了脚上。有人提出设置委员会作为过渡机构,我认为这是不可能的,现在公务员竞争这么激烈,没人愿意主动从公务员队伍中退出来,除非年纪大了可能就无所谓。解决冗员问题,按国外的做法,可以实行自然淘汰,就是在一段时间内不进新人,让年纪大的退休,再慢慢消化,英国就是这样来解决这个问题的。

  竹立家:任何的改革都肯定会涉及到部门利益和个人利益,这是必然的,改革就是利益结构的重新调整,要消除这种阻力有两点,首先还得从公共利益和公共精神上去教育他们,这是老生常谈的话题;其次是要做好被分流人员工作上和生活上的安置,改革使一些人失去了官位,但是基本的生活还是要有保障。

  时代周报:我国的行政体制改革已经进行了五六次,但是每次都逃不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,顺德模式是否也会陷入这种怪圈之中?如何从根本上消除这种恶性循环?

  陈天祥:首先要转变政府职能,政府管好应由政府管的事,发挥市场在经济生活中的调节作用,其次要有法律的强制约束,如有的国家法律硬性规定,政府机构和人员只能减少,不能增加,增加了议会就不给钱,这样就起到了制衡的作用。所以,要在最初的财政预算上把好关。但是我们目前不是这样,机构设置的权力不在人大,而是上一级政府,这样就会出现“上下一般粗”。下面要跟上面对接,上面有的机构,下面也要跟着设置。在上世纪 八九十年代,不少地方改革都是因为要跟上面对接而失败,原来比较精简的机构设置出现回潮而失败,比如海南的洋浦开发区。所以,一个重要的解决之道是把机构设置的权力还给地方人大,人大会根据本级政府财政决定机构设置数量,“看菜吃饭,量体裁衣”,制约机构盲目膨胀。当然,这又有赖于人大制度和选举制度本身的完善。

  周志忍:改革需要系统思考、综合设计,上下协调起来,否则下面已经改成功了,但上面逼着你把机构重新设立起来。上级职能部门为什么有这么大的权力?主要是因为它管着你的钱,它有资金和项目,它拿这个相要挟,不设置对应机构就不给你拨款、拨项目,这个问题不解决,精简的机构就会重新膨胀。有的地方为了应对这个问题,就在同一个部门树几个牌子,哪一个部门来检查,就把相应的牌子挂起来。所以,解决这个问题的根源,在于改变拨款制度。

  竹立家:大部制改革的最根本特点就是要打破这种怪圈,首先是拆庙,过去的庙太多,而且本来每个庙只要五个和尚,结果要了十个,现在把庙拆了,再把和尚进行分流,就膨胀不起来了。其实在这方面我们有相关的法律、法规,编制问题由编办来解决,但我们没有执行好,制度缺乏刚性,法律、法规常常抵不过人情,让个别人走后门进去了。任何制度,如果没有刚性,有人可以随便捅破,个别人可以闯红灯,那就会很难执行。

  软硬件结合,改革方有实效

  时代周报:顺德经验比较遗憾的一点就是没有充分发挥人大的作用,也没能在基层选举上作出表率,下一步改革如何在这两个方面有所推进?

  陈天祥:要使政府对老百姓负责,让政府机构有效率,必须充分发挥人大的作用,比如人大开会要全程公开,让老百姓可以随便去现场听,如果现场听不了,就要电视直播,每个人大代表在里面讲了什么话,选民有权知道,这样才会使政府受到老百姓的监督,这样政治改革才会有出路。

  竹立家:现在有人把大部制改革推得很高,仿佛这就是行政体制改革,但实际上它还不能算是一种体制改革,它只是一种管理结构改革。真正的行政体制改革有三条:第一,是公共政策制定过程改革;第二,是用人制度改革;第三,是公共财政预算改革,这三个改革的核心就是关于民主化程度的改革,即让老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权得以真正实现,让公共权力更有效率,这是我们改革的目标。以后中国的发展必须要强化人民代表大会作为权力机关的作用,这是扩大民主、防止公共权力滥用的最终方向。

  时代周报:你们认为顺德模式的主要价值是什么?它在全国的县政改革中有多大的借鉴作用或可推广性?

  陈天祥:顺德经验在县一级有一定的适应度,但也要根据每个地方的实际情况来实行,最好不要一刀切,让各地自己去摸索。本来顺德就是个“特例”,因为它是省直管县的试点,但又隶属佛山市,所以他们既要对佛山市负责,又要对广东省负责,要办事既要找佛山市政府沟通,又要找省政府沟通,沟通成本很大,这还需要改进。

  周志忍:顺德模式的价值需要从结果来看,还需要观察一段时间,我们还不能太早下结论,需要看改革后的成效。如果我们才弄了一下,还没有看到结果,就在预计它的成效,这是先验主义,先验的东西是没有用的,国内的改革常常是“拉链式”的,改了一下发现不成功,又退回去,来回折腾,比如说医疗改革、银行改革都是这样,我们要尽量避免走这样的老路。

  竹立家:中国是单一制国家,所以中国改革的一个重要特点是必须由上层来推动,改革的效果主要看上层的决心和魄力。现在我国在一些县,比如江苏睢宁进行县权改革,大部制改革要和宪政改革联系起来,才会实现推动行政体制改革的初衷。广东的改革能否在全国推广,关键是在其运行过程中,是否把软件和硬件结合起来,只有两者结合起来才能起到实际效果。

  陈天祥

  中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导

  周志忍

  北京大学政府管理学院副院长、博导

  竹立家

  国家行政学院公共管理教研部教授、国家质检总局人力资源中心顾问

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