北京郑各庄自主城市化:土地集体经营只租不售

http://www.sina.com.cn 2011年01月05日 13:49 东方早报
北京郑各庄自主城市化:土地集体经营只租不售
  郑各庄与中国大多数村庄不同:环村水系、社区大道、村民住宅楼、产业园区、旅游景区等,这一切源于其进行了一场“集体土地资本化与主动城市化”的改革。
北京郑各庄自主城市化:土地集体经营只租不售
刘建平 制图

  郑各庄“村企合一”路径:土地只租不卖,委托公司经营

  北京市昌平区北七家镇郑各庄被认为是农民集体将土地资本化的收益留在村庄的典型。

  如何将每个农户手上的土地集中开发经营?郑各庄走了一条“村企合一”的路径。

  郑各庄采取的方式是村庄农民集体土地委托公司经营,建立确权、确利、保收益的土地流转机制——公司采取有偿租用土地的形式;郑各庄村委会则将收回的土地租金,全部分配给享有土地承包权的农民。

  早报记者 陈静思 发自北京

  天安门,向北20公里,北京市昌平区北七家镇郑各庄。

  大约300年前,晚年的康熙在这里兴建行宫。而今,它位于北京城乡接合部上。从外观上看,郑各庄确实与中国大多数村庄不同:环村水系、社区大道、村民住宅楼、产业园区、旅游景区等。

  这一切源于郑各庄进行了一场“集体土地资本化与主动城市化”的改革。

  旧村改造以“节约土地”

  郑各庄靠盘活宅基地节约的800亩存量集体建设用地加上整理置换的1600亩地,拥有了2400亩土地的开发经营权。

  郑各庄村域面积4332亩,户籍人口1450人。早报记者了解到,1998年,郑各庄开始进行旧村改造。通过旧村改造腾挪,节约出800亩宅基地和2200亩耕地,并绘制出村庄规划,欲以这片土地的非农化,来推进村庄工业化和城市化。

  但在现有政策下,要实现农业向工业的转变,就必须改变土地的用途和使用方式。

  在中国,土地从用途上分三大类:一类是农业用地,包括耕地、草原、林地等;第二类是建设用地,包括城市建设用地和农村集体建设用地;三是未利用地,如荒地、荒山、荒漠等。作为建设用地的一部分,集体建设用地共分三类:农村宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。

  要对这些节约出来的土地进行利用和开发,首先要改变土地的用途。由于宅基地属于集体建设用地,审批起来相对容易,只需办理相关手续即可使用。难的是郑各庄2200亩耕地要转变用途,就要到国土部门办理土地转用审批手续。

  早报记者了解到,虽然1998年施行修订后的《土地管理法》,对土地转为非农用途作出了非常严格的规定。但当时的土地管制还没有现在这样严格,加上农业部门对农民发展经济的支持,又从另一角度分担了农民利用土地发展非农产业的风险。

  郑各庄内部资料《郑各庄关于土地确权、确利的规定》显示,在这一历史关头,当时北京市大力发展乡镇工业区的政策支持了郑各庄创办的“宏福创业园”。于是,村集体通过整理置换、交纳复垦费等方法,逐步将其中的1600亩耕地调整为建设用地。也就是说,通过将郑各庄以外的另一块建设用地复垦成可耕地,置换郑各庄建设用地的指标。

  至此,郑各庄靠盘活宅基地节约的800亩存量集体建设用地加上整理置换的1600亩地,已经拥有了2400亩土地的开发经营权。

  2005年3月,北京市规划委员会批复了《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》,使郑各庄的建设通过了“规划关”。

  农地入股以“集中土地”

  郑各庄“村企合一”的路径是:村庄农民集体土地委托公司经营,建立确权、确利、保收益的土地流转机制。

  节约出来的耕地的承包权和收益权属于每个农户,如何将每个农户手上的土地集中开发经营?郑各庄走了一条“村企合一”的路径。这里所说的企业,就是宏福集团。

  宏福集团成立于1996年,前身是1993年郑各庄数十人出资144万元建立的集体企业——宏源机械施工公司,主要在村外从事建筑施工。

  早报记者了解到,郑各庄采取的方式是村庄农民集体土地委托公司经营,建立确权、确利、保收益的土地流转机制。也就是说,郑各庄村委会与宏福集团签订土地流转协议。宏福集团一律采取有偿租用的形式,保证每亩每年不低于5000元的土地租金。对尚未租出的土地,则由宏福集团按每亩每年500元的租金标准支付给村委会。村委会收回的土地租金,全部分配给享有土地承包权的农民。

  这样,宏福集团就从村集体手中,获得了对郑各庄村域全部土地有规划的开发与经营权,由宏福集团负责对郑各庄土地实行统一规划、招商引资,依靠市场机制推动土地流转,推动村庄工业化和城市化。

  国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英认为,这一做法之所以为大多数农民所接受,主要基于:

  第一,在土地经营上,明确了土地只租不卖的思路,只是将土地经营权委托给了宏福集团,集体土地所有权性质并未发生移转,也就是说,宏福集团只是通过出租方式获得了郑各庄村农民集体土地的使用权,集体土地所有权仍然握在郑各庄农民集体手中。这就避免了国家征地或房地产商买地开发导致农民集体丧失土地所有权。

  第二,宏福集团支付给农民集体每亩土地租金每年不低于5000元、未出租土地按每亩每年500元支付。宏福集团使用郑各庄村的土地,无论盈亏与否,都必须按时交付租金,保障了农民的土地租金,避免了农民直接参与市场经济的风险。村民作为土地所有者,不参与土地经营,但享受土地租金,保障了农民的土地权益。宏福集团在与村委会签订委托经营土地合同、交纳土地租金后,可以自行经营土地,也有利于宏福集团作出整体规划,优化产业布局。

  第三,村委会保证收取的土地租金,除公共福利外全部分配给村民,每年将土地利用情况、租金标准、租金收入及分配方案向农民张榜公布,保障了村民的知情权和监督权,使农民集体的土地租金得到足额分配。

  郑各庄农民收入构成

  郑各庄农民纯收入=劳动工资+土地租金+股东分红+房屋租金+福利货币。农民成为企业股东,每年人均增收1万多元。

  在通过出租取得集体土地的经营权后,宏福集团对郑各庄村域部分土地进行自用、入股、土地出租和厂房出租。这些都是集体建设用地非农化的方式。

  宏福集团董事长办公室主任郝玉增介绍,通过土地的自用、集团参股、合作利用土地、租厂房和租地招商引资,截至2009年,郑各庄已有企业60多家,创造产值30亿元,上缴税收2.2亿元。

  由此,土地资本化的收益留在了村庄和企业,房地产销售利润也归本村企业所有。宏福集团成为在村庄土地工业化、城市化过程中最大受益方。

  根据宏福集团与村委会的约定,在集团创办的企业,利用村庄土地时,只需要支付每年每亩5000元的租金,这就大大降低了企业的土地成本,可以将大量流动资金用于企业发展。而且无论是早期办的建筑产业还是后期的宾馆、高档服务业用地,也只需要按原来集团与村委会的合约支付5000元/亩/年的租金。

  另一方面,村农民集体也得到了一笔比原来种地更高的土地租金。从村集体来看,按照宏福集团与村委会的合约,到2007年底,集团已非农化的土地共1390亩,按每年每亩5000元计算,每年集团向村委会支付租金698万元,其中,自用410亩,交纳租金205万元,合作给村外企业910亩,租金490万元,厂房出租61亩。苗木地60亩,因属村内绿化配套,由物业公司按每年每亩300元标准补偿。暂未租用的979.76亩,由宏福集团按每年每亩500元标准补偿,两项加总,村集体每年从宏福集团获得租金为698万元。与农民原来经营农业的收入相比,每亩地的收入上涨15倍。

  与此同时,每个村民以村民身份获得了一笔土地分红。郑各庄提供的数据显示,在个人不直接经营的条件下,2007年,人均从土地收益中得到回报5600元,比自己承包经营时的300元提高了17.6倍。

  郑各庄村党总支书记、宏福集团董事长黄福水列出了郑各庄农民收入的构成:“农民纯收入=劳动工资+土地租金+股东分红+房屋租金+福利货币。”农民成为了企业的股东,每年人均增收1万多元。

  土地级差收入留在本村

  “主动城市化的好处在于不以农民失地为代价,还在于不指望政府给多少扶持资金,只希望在政策方面给予认可。”

  郑各庄因此被认为是农民集体将土地资本化的收益留在村庄的典型。

  刘守英解释说,第一,村自己成立的股份制公司将自己村庄的土地租来经营,而不是由村委会从事土地的出租与经营,公司为了土地资本化收益最大化,比村委会更加注重土地的集约利用与经营;第二,房地产的开发和创办第三产业由本村企业进行,而不是只收取地租以后,由社会企业开发和经营,这样,房地产开发的利润被留在了村内,成为壮大村庄企业、扩张企业资本的主要来源;通过发展第三产业,不仅使企业获得了土地级差收益,而且同时也使村庄的产业得到可持续性发展。

  对于主动城市化,黄福水亦有更深体会。

  “主动城市化与农民就地城市化是一致的。主动城市化的好处在于不以农民失地为代价,还在于不指望政府给多少扶持资金,只希望在政策方面给予认可,比如集体土地开发政策以及同权、同价政策等。”黄福水说。

  对于国家对土地的征用,黄福水大诉苦衷,“我们有一块规划许可的住宅用地,想通过入市变为国有,政府给出的价格是每平方米2370元的一级开发补偿,不足以弥补我们前期基础设施的投入。实际上,在我们这个地区拍出的地价,至少比2370元/平方米高出3倍。政府拿走了增值收益,把农民排除在增值收益分配之外,农民的利益和感情受到较大伤害,成为了政府财政收入的牺牲品。”

  令黄福水无奈的是,郑各庄有100多万平方米的产业用房,因为使用的是集体建设用地,不能立项、更拿不到产权,导致几十亿元的资产不能进入资本市场。

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