北京公共交通反思:应调整城市结构完善规划

http://www.sina.com.cn 2011年01月07日 14:56 《财经》杂志

  除了引发争议的限车措施,北京治堵新政也有大量增容扩建的内容。事实上,治堵亦应着力于对现有交通系统改进、优化,这一思路却被长期忽视

  《财经》记者 左林 王莉萍

  2010年12月23日,北京交通新政的“靴子”落地,治堵最终祭出了配额制这一“撒手锏”。当天,北京市政府发布《北京市小客车数量调控暂行规定》,未来新车上牌,须先摇号取得指标,指标总量一年一定,2011年的配额是24万辆,其中个人购车指标占88%,约21.12万辆。而此前一年,北京新增机动车就有80万辆。

  新政公布当日,北京一天售出新车2万辆,这相当于未来一个月的配额,4S店深夜不休,仿佛末日狂欢。

  同一天,北京市还公布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》(下称《意见》),《意见》列出28条措施,建、管、限三管齐下,治理北京交通拥堵。

  该方案几乎囊括了近年来交通专家于各种场合提出的意见、建议,既包括限制性措施,例如实施小客车数量调控,以摇号方式无偿分配小客车配置指标等;也包括管理措施,例如严格公务车使用管理,“十二五”期间不再增加公务用车指标;还包括加快新城建设,疏解中心城功能和人口等建设措施,可谓多措并举。

  引人注目的是,“建设”这个字眼几乎出现在方案的每一条款中。北京交通政策的决策者对于增容、扩建的雄心,似乎远高于管理或优化现有交通设施的兴趣。

  在各种措施之外,北京市还将建立缓解交通拥堵的专项资金,“治堵”亦将被纳入市、区两级政府的政绩考核。

  在快速工业化和城市化的中国,交通拥堵这一城市病正在向二三线城市蔓延,首都的治堵措施具有镜鉴价值。

  行政手段失灵

  交通学者们的共识是:治理拥堵,有三个层面的手段。首先是加强管理,比如加强对占道停车的管理;其次是经济杠杆,比如提高中心区停车费;只有上述手段全部失灵,才可考虑行政手段,比如单双号限行、总量控制。

  此番治堵主要针对小客车,强硬的行政手段突出体现在小客车配额制上。住房和城乡建设部城市交通工程技术中心副主任马林表示:“北京市确定指标总量的原则是,第一要比上海每年近10万的投放量大,第二希望能把这两年过快的增速压下来,回到数年前、年增二三十万辆的水平,给公交发展争取时间。”

  《财经》记者获悉,决策者曾讨论过另一措施的可行性,即通过停车位数量控制机动车增长,且购车之前,必须先办理停车位证明,凭证上牌。长安大学教授、北京市交管局前副局长段里仁记得,1998年至2004年间,北京曾实行过类似措施,但最终购车需求催生了车位证“黑市”,大量有富余车位的单位出售车位证。1998年,一张车位证的市场价约为1700元。

  “黑市”让管制流于形式,2004年,随着新《道路交通安全法》的实施,车位证制度寿终正寝。

  更重要的是,北京全市停车位总量的基础数据不明,车位产权不清,而且,精细化管理所需成本高昂。因而,此次治堵新政中这一措施终遭放弃,代之以相对容易执行的配额总量控制。

  但历史经验已证明,用行政手段强制性治堵,更适宜举办大型赛事等特殊时期,且只能短期执行,一旦长期化,不但成本高昂,成效亦将被消减。

  北京治堵史上曾数次限车。1984年,北京出现历史上第一次堵车,政府的应对措施之一是:两吨以上大卡车白天不许进城,结果1.5吨的卡车大量增加。1990年前后,1.5吨的卡车也被禁止进入三环路,结果平板三轮车大量增加。“上世纪90年代有一度,北京城内到处都是平板三轮车。”段里仁说:“当物流需求客观存在,车辆管制就会造成这样的后果。”

  上海实施的牌照总量控制亦被视为行政管制败笔。上海目前每年新增配额不足10万辆,每张车牌平均拍卖价格4万-5万元,大量市民转而购买江苏、浙江等地牌照车辆。

  反观发达国家,用经济杠杆调控机动车使用是常态。伦敦2003年2月开始征收拥堵费,收费区域交通量下降25%,出行时耗减少50%,50%-60%的人转向公共交通系统,平均出行时间缩短了约15%,拥堵水平下降15%。

  北京在2010年4月亦有类似尝试,将王府井、燕莎等13处一类地区停车费从每小时5元提至10元,超过1小时后累进为15元。但这一办法的效果不尽如人意,停车费涨价地区仍是传统堵点。

  段里仁认为,这是停车费调价幅度不够高,导致政策未能达到预期。

  一组可做参照的数字是:上海中心城区地上每小时停车费为15元-20元,东京每小时停车费约相当于40元-100元人民币,悉尼为40澳元-60澳元、香港为20港元-30港元,阿姆斯特丹为5欧元-10欧元。

  在新一轮治堵方案中,中心城区停车费也将再次调整。虽然一类地区扩大到三环路以内区域及商务中心区(CBD)、燕莎地区、中关村西区、翠微商业区,但占道和露天停车收费仍为每小时10元和每小时8元,地下停车费每小时6元。

  “(北京)最初设计的停车费调整,增幅还要更高。”马林透露,由于停车费价格计入居民消费价格指数,出于控制CPI涨幅的考虑,市发改委反对交通部门提出的涨价方案。

  可见,涨价幅度并非来自科学测算,而是部门博弈的结果。

  细节的力量

  北京治堵新措施提出“要以超常规的建设力度、加快推进地铁规划实施”之类的表述最为醒目。按照北京的目标,到2015年,地铁总里程将达到561公里以上。2010年底,北京同时在建的地铁线达12条。

  但超常规的建设力度,可能导致技术、管理、人员等难以匹配,进而导致未来工程风险。

  事实上,对现有交通系统改进、优化,提高专业管理水平,不仅经济,亦能疏堵。交通系统中细枝末节的问题比比皆是,稍做改进即见成效。

  比如,北京市在标识和信息技术方面就有诸多可改进之处。

  北京地铁机场线东直门站的新出入口刚开放时,由于该入口距地铁2号线东直门站的东北口仅十余步,有不少乘客“进错门”。后来,机场线东直门站出入口旁立了一个导航牌,每日走错路的乘客数量立减。

  交通信号灯中的学问也不少。北京中关村四通桥十字路口原先的信号灯设置不合理,由南自北向左转弯的驾驶员被桥体遮住视线,无法看到信号灯,只能通过其他方向的车辆动静做判断。后来,交管部门在弯道前方的路口安放了一个矮于桥体的信号灯,问题旋告解决。

  交通信息的及时发布,亦能有效疏导高峰期车流。北京目前有228块信息板,每2分钟刷新一次,每天显示196万条实时路况信息,但路还是照样堵。北京工业大学交通工程实验室教授陈艳艳认为,如果每条路都堵,那分流措施也就没用了。尤其是北京道路比较稀疏,可供分流的道路不多,所以知道前方路段堵塞,也只有前行,“现有的诱导措施能起到作用,但有限”。

  在交通信息发布上,杭州堪为典范,其公交站牌已智能化,乘客可以直接看到屏幕显示所等候车辆的到达时间、距离等。而在北京,这样的技术只在部分地铁站使用。

  换乘的学问

  “零换乘”理念已深入现代交通系统,它意味着以交通枢纽衔接地铁、公交、小汽车彼此兼容、延伸。

  深圳罗湖地铁枢纽改造工程,在中国国内算是交通一体化的典范。该项目在原有设施基础上构建了高效、通达的十字环状的空间交通模式,组织管道化人行与车行路线,形成了以轨道交通无缝接驳为核心的城市综合交通。在这个枢纽中,罗湖口岸、火车站、地铁、人行交通、公交汽车场站统合为一个五层立体交通体系,最终使车、人流动快捷,降低了交通管理成本。

  此次北京治堵新措施中提出,2011年实施公主坟、六里桥北里、大北窑、新发地桥北等四个区域换乘设施和40处公交港湾改造,或可借鉴罗湖样本。

  巴黎区域市域快速轨道交通线 (下称RER线)则集中体现了线路一体化的精髓,其特色是RER线路大部分利用了既有铁路线,并在中心城区新建地下线将两端的地面线连接起来,使其以地下线形式穿过市中心,与多条辐射式郊区铁路连成了一个功能完备的市郊铁路网。

  北京13号轻轨和2号地铁本有此种接驳的意味。但在设计、建造时却走了弯路,此前的设计是从2号地铁口转乘时,换乘者需要走上路面一二百米外的13号线入口,且多次上下楼梯,极易造成附近路段拥堵。后来使用地面围栏引导乘客换乘,之后又不得不再建地下通道连接这两个换乘口。

  由于设计理念落后,北京地铁乘客换乘时被迫绕行很远,搭乘地铁节省的时间被浪费在换乘途中。

  换乘在中国亦经过理念变迁,上世纪八九十年代是慢型交通,以“慢就是快”为主,人流动起来,但没考虑快速输送。到2000年后的机动化成长期,北京交通大学运输学院副教授张秀媛的课题组对北京17个地铁站跟踪八年之后,认为香港地铁最短距离换乘理念应主导换乘站设计。

  停车换乘系统也是目前国际大都市给交通减压的一个有效的办法,即通过在城市中心区以外地区的轨道交通站点、常规公交首末站,及高速公路出入口附近等建设停车换乘设施,采取低收费甚至免收费的停车收费管理策略,为小汽车提供停放空间,并辅以优惠的公交收费政策,引导换乘公共交通进入市中心。

  北京市地铁5号线天通苑北站,就设立了一个停车场,便于出行者直接换乘轻轨入市,这一车场最初设计车位200个,后来增至400个。张秀媛等人在分析该地区停车场时间、车辆来源及设施供给情况后,发现该地区高峰小时停车换乘需求量为1467个泊位。“这体现了最初设计时对交通的估计不足。”张秀媛说。

  北京市公交集团提供的一份材料显示:随着北京市的城市建设和道路改造,交叉道路和立交桥路口距离越来越大,大部分改扩建工程在规划建设时没有考虑到公交换乘问题。交管部门在划定公交站位时,从交通组织的角度,往往将站位设置在距离路口较远的位置。这对于出行者而言,无疑增加了交通时间和成本。

  地面线路优化

  北京公共交通的现状是地铁高度拥挤,地面公交深陷拥堵,出行速度慢、换乘不便。北京市交管局前副局长段里仁认为,“比起大修地铁,重组路权、增加公交专用道成本低廉,且可立即见效。”

  北京目前公交滞后,表面上是技术问题,背后则是“一个城市究竟应该为谁服务”的理念误区。按照可持续发展的通行理念,人均占用道路资源最少、造成环境污染最轻的公共交通,应该获得最优先的路权。段里仁举出荷兰阿姆斯特丹的例子,这个城市的六条车道中,有三条都划给了公共交通,并且严格执行专属路权,小汽车不得进入。北京虽在1997年开始设置公交车专用道,但至今仅有300公里,且无法衔接成网。

  不过,此次北京治堵方案提出,将新增公交专用道150公里以上,提高地面公交运送速度,支持公交快速通勤网络建设。机场大巴、校车、班车未来亦可使用公交专用道。

  大容量快速公交(BRT)由于造价低廉,和地铁一样享有专属路权,可保证通行速度,在多个国家广泛应用。目前北京仅有三条BRT线路,除南中轴一线之外,其余两线尚未实现全封闭,与普通机动车交叉混行,且无信号优先权,致使BRT速度不快、线路不成网络,导致其载客率达不到设计容量,反而占用了道路资源,加剧拥堵。据住建部城市交通工程技术中心副主任马林介绍,北京市担心BRT线路增加将占用小汽车的道路资源、延长其等候时间,因而迟迟没有大规模推广,“这意味着我们的交通文化和政策,还是优先考虑小汽车的。”马林说。

  地面公交若想准时,线路设置不能过长,换乘必须方便。让国务院参事沈梦培无法忍受的是,他常乘坐的699路公交车程全长44公里,且途经许多拥挤路段,要2.5小时-3小时走完全程。目前,北京公交线路超过20公里的达数十条之多,沈梦培建议,应调成少于20公里的线路。

  科学决策短板

  购车限制也好、价格杠杆也罢,皆为城市管理者们根据自身情况做出的选择。但所有这些限制措施见效的前提是,政府能够提供充足的公共交通,给放弃开车的人留出另一道门。

  就目前看来,北京的公交已不堪重负。目前流量最大的地铁1号线,早高峰时段载客率保持在120%-140% 之间,车厢状如沙丁鱼,高峰时期甚至限制客流。

  可以预料的是,限车政策会令更多出行者流入公交系统。此外,换乘不便、延误频发、限流等候,都使北京公共交通距离快捷、舒适差距甚远。根据交通部科学研究院城市可持续交通研究中心主任江玉林的研究,若以出发地至目的地“门到门”的距离计算,即便拥堵至此,在北京,开车仍比公交平均省时三分之一。

  其实,北京在公共交通投入方面并不小气,2009年,北京公共交通投资已达427.4亿元,占交通基础设施总投资的70%,2010年北京交通基础设施总投资估计将达到800亿元,公共交通投资仍将维持高比例。

  2010年12月30日,北京市同时开通五条地铁线路,北京市轨道交通运营里程再增加108公里,达到336公里。考虑到这个数字比五年前增加222公里。如果仍按此建设速度,实现至2015年,地铁总里程达到561公里以上的目标,并无太大问题。

  但从某种程度上说,现在的高投入是对历史欠账的弥补。沈梦培常对人抱憾,北京的地铁晚修了五年。他回忆,1997年,当时的市长助理、市政管委主任郑一军就曾提出,北京要继续修建地铁和轻轨。但当时的城市管理者对城市化进程估计不足,认为修地铁是浪费的反对意见占了主导。直到2003年,拥堵问题日益严峻,伴随着北京申办奥运会成功,8号线、5号线开工,地铁大发展的时代才真正开始。但地铁建设需要时间,后起直追,亦无法赶上机动车增长的脚步。

  此次北京治堵就政策是否汲取了当年地铁建设决策失误的教训亦被质疑。

  原因在于,要想有效地评估一次新的交通政策,并确保该政策的有效执行,需要一个包括数据收集、数据分析、交通需求预测以及替代方法评估。一位了解北京“治堵”方案制定的专家指出,“在与交通体系相关的部门中,数据被视为机密,并不能共享。”

  另一位研究人员亦指出,数据作为一种可贵的资源,没有哪个部门愿意主动出让,因为数据资源背后意味着人员编制、资金投放等一系列资源。

  其实,为获取交通数据,北京2000年进行了第一次交通普查,2004年再次普查。但是,不同部门皆视数据为己有,参与到北京交通研究的至少有清华大学、北京交通大学、中国科学院、北京工业大学等七八家科研机构,没有一家能获取全面、系统的数据。

  “我们通过和交通相关部门的合作,能够得到一些数据。”上述研究人员说。但是更多时候,都是研究机构自行在个别路段投放设备进行数据监测、搜集,由此也导致目前国内交通领域,多见围绕城市中某个路段、某一时段的研究,而没有对一个城市整个交通系统的完整研究。

  而美国早在1962年便通过联邦资助公路法案,限制全国1.5%的年度交通建设费用必须用于调查、规划和未来建设计划的经济分析。

  北京亦意识到协调管理问题的严重性,在新方案中提出,建立完善缓解交通拥堵工作会商协调机制,成立由分管副市长牵头,相关部门及各区县政府分管负责人参加的市缓解交通拥堵工作推进小组,统筹推进各项工作任务的落实。

  规划之痛

  必须看到,阶段性的“治堵”措施,虽可缓解拥堵,但难以治本。未来的减少交通难题之策,唯有对城市结构做出科学调整。

  就目前来看,北京交通存在严重的出行结构问题。50%以上的出行量集中在三环路内,70%以上小客车集中在五环路内,且使用强度大,核心区小客车出行比例达34.8%,是纽约、东京核心区的两倍多。小客车日均行驶45公里,是伦敦的1.5倍,东京的两倍多。

  出行结构不合理,是城市规划失误的必然后果。长期以来单中心、摊大饼的城市结构,导致中心区居住、工作、生活功能区高度叠加,拥堵加剧。

  《北京城市总体规划(2004年-2020年)》(下称2005版《总体规划》)即是对过去多年规划失误反思的成果。

  2005版《总体规划》明确提出,要由单中心饼状结构调整为“两轴、两带、多中心”的城市结构,在市区内建成金融街、CBD、奥运村、中关村等多个综合服务功能区,分别承担不同城市功能,以提高城市服务效率、分散交通压力。

  首都经济贸易大学城市学院副院长刘欣葵认为,2005版的北京城市总规确定中心城区人口基本不增长,但增加148平方公里的用地,同时加强金融商贸等经济功能,本身存在矛盾。

  多年来北京一直在将中心城人口外迁,但多是通过拆迁、旧城改造将居住功能迁出,随着经济功能的强化,中心城区吸纳就业的规模继续增长,实质上无法实现疏散人口功能,随着人口外迁,工作地点与居住区分离趋势继续强化,交通需求也进一步增长。

  就在治堵措施酝酿期间,2010年12月14日,西城区委书记王宁在区委全体会议报告中明确提出“金融街南拓”,计划未来五年加快推进位于菜市口附近的广安产业园建设,“以德胜科技园、广安产业园为辐射区,以白塔寺、西单、南闹市口地区为配套区,集中力量打造以金融业为核心的经济增长极。”2009年,金融街已开始西扩,其核心区将从原规划的1.18平方公里拓展至2.59平方公里;位于朝阳区的CBD也在东扩,计划在未来六年到八年内,完成占地3平方公里的拓展区建设,规模相当于再造一个CBD。“这都与控制中心城区建设总量背道而驰。” 刘欣葵说。

  国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成表示,国际经验证明,人口超过千万的特大都市,打造城市副中心是必然的选择,上海的浦东即是样本。北京早在1993版《总体规划》中即确定,在城区周边规划通州、亦庄、黄村等14个卫星城,基本覆盖所有远郊区县,卫星城2010年的人口规模在10万-25万人左右。肖金成认为,这些卫星城规模过小,建设资金也以区县自筹为主,无法形成新城中心,北京市必须有所取舍。

  2005版《总体规划》确定,北京重点发展位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄三新城,形成规模效益和聚集效益。

  但在肖金城看来,这仍是一个妥协的方案,新城的功能定位、产业布局、建设资金来源,均未得到明确。在土地财政的冲动下,新城大力推进房地产开发,逐渐变成功能单一的“睡城”。

  此外,作为首都,北京聚集了所有的中央机关,此亦为北京规划难以真正落实的一个重要原因。

  “北京市的首要定位是为中央服务,中央机构不搬,市级机关很难离开,而中国的政治现实又决定了,核心商务区必须紧靠政府公务区,以便随时办事。”刘欣葵说。

  北京市无力要求中央机关搬迁,2004年,曾有学者提议,北京市级政府机构可以先行搬迁,在通州新城再造公务区。但据肖金城介绍,该计划从未真正进入北京市的议事日程。

  北京交通研究中心原主任全永鑫就曾表示,一旦城市交通结构跟城市空间形态、布局吻合,建立起一种稳定关系,之后几乎不可逆转。

  治堵新政发布次日,正逢周五,又是平安夜,晚高峰时,北京120条路段“飘红”,堵车时间平均达五小时。

  本刊记者高胜科对此文亦有贡献

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