国家发改委秘书长杨伟民:让生态成为“产品”

http://www.sina.com.cn 2011年04月18日 14:45 《中国投资》

  让生态成为“产品”

  《中国投资》:重点开发区域的含义是什么?是不是意味着以后重点投资项目将重点考虑这些地区?

  杨伟民:重点开发区域简单说就是我们创造GDP的地方,是支撑全国经济增长的重要增长极,全国重要的人口和经济密集区。重点开发区域以后还要继续做大做强经济规模,同时要吸收人口,增加财政收入,重大项目应该是优先在重点开发区域布局。

  《中国投资》:目前对限制开发的理解偏差比较多,在限制开发之后,限制开发区域的“发展权”如何保障?

  杨伟民: 重点生态功能区也有发展权,这些地方的人民也有谋求过上美好生活的权利,那么如何解决重点生态功能区的发展权问题?首先要明确生态产品也是产品。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求,也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等的需求。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也就是创造价值的过程,就是发展,因为发展归根结底是为了满足人的需要。

  所以,重点生态功能区的发展内容不同,这些区域的主体功能不是生产有形的农产品和工业品等物质产品,而是通过保护自然、修复生态提供生态产品。

  举个美国例子。美国纽约市900万人口的饮用水中,90%来源于上游的卡茨基尔河和特拉华河流域。20世纪80年代后期,由于微生物污染严重,纽约市决定购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务。具体方式是纽约市每年为该流域农场主提供4000万美元,让他们采取环境友好的生产方式来改善水质。资金来源包括,政府对用水户征收的附加税、纽约市公债、信托基金三部分。这就是生态补偿机制。

  2008年我国财政部开始按照主体功能区规划的要求,建立生态补偿资金,2009年投入120亿,2010年投入250亿,向列入限制开发区域的县每个县投入3千万-4千万,这在这些地区已经产生非常积极的效果。而在这种利益导向机制下,希望加入限制开发区域的比原来有所增加。

  现在的问题是农产品主产区还没有财政转移支付,农产品主产区资金还没有落实,下一步实施过程中要逐步落实。

  总体来说,解决农产品主产区和重点生态功能区的发展问题,就是要“三管齐下”:第一,扩大分子,发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品;第二,减少分母,促进人口转移到城市化地区;第三,加大转移,建立财政支出与人口相关联的财政体制,增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难区域的均衡性转移支付规模。

  利益导向与绩效考核

  《中国投资》:《规划》将如何与政策相衔接?

  杨伟民:《规划》应该包括政策,但《规划》制定中的一个难点就是政策措施上不可能很具体,直接可操作,只能是把政策方向提出来。毕竟这是全新的工作,统一思想需要一个过程,可以说,《规划》的制定在一定意义上是个 “边探索、边工作、边统一思想的”的“三边工程”。

  当然今后《规划》的落实还是要靠政策,包括财政政策、投资政策、人口政策、环境政策、土地政策、应对气候变化政策等,这些政策中最重要的是财政政策和绩效考核。

  具体来说,财政政策,就是要提出明确的达到均等化程度的时限,并随财政收入的提高逐步加大力度,要落实对农产品主产区的均衡性财政转移资金,整合现行生态环境保护方面的支出,向重点生态功能区倾斜。

  投资政策, 要实施国家重点生态功能区保护修复工程,每5年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题,根据规划和建设项目的实施时序,按年度安排投资数额。优先启动西部地区国家重点生态功能区保护修复工程。

  产业政策,要对不同类型的主体功能区实行不同的鼓励、限制、禁止目录,原来不加区别都鼓励的项目,今后对优化开发区域和限制开发区域将列入限制目录,有些属于允许的项目,可能在优化或限制区实行限制等。重大项目特别是依托国内资源的项目优先在中西部的重点区布局。还可以进一步细化,如对同一类不同的主体功能区实行差别化的产业政策,如高耗水项目不能布局在环渤海等。

  绩效评价方面,今后要建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系,如重点生态功能区,不考核GDP,这将对当地产生非常大的影响。

  《中国投资》:《规划》是否将带来国家区域管理和调控模式的转变?具体的变化可能有哪些?

  杨伟民:推进形成主体功能区,可以促进国家管理方式变革。《全国主体功能区规划》就是“政策平台、规划平台、评价平台、管理平台”,构建成一个完整的空间规划体系以后,就可以作为各类开发活动的基本依据和管理依据。

  从政策平台来看,近年来我国按照东中西和东北4大板块实施了区域政策,区域调控的针对性有所增强。但作为政策单元,空间范围还是太大。推进形成主体功能区,在原有的以4大板块为平台的区域政策基础上,明确不同区域的主体功能,可以为各项政策提供一个统一公平的政策平台。将一些政策调整为以空间单元相对较小的主体功能区为政策单元,可以大大增强区域政策的针对性、有效性和公平性。

  就财政政策看,不管是东部地区,还是中西部地区,其城市化地区都应该上解财政收入,其农产品主产区或重点生态功能区都应该是接受财政转移支付的地区。在这个基础上,可以再考虑对西部地区、少数民族地区、贫困地区等给予适当倾斜。

  再如,对整个西部地区实行同一个产业政策,其针对性就差一些,因为西部地区的绝大部分空间生态环境脆弱,若对空间范围小得多的成渝、北部湾、关中等少数城市化地区实行区别于东部的产业政策,其针对性就强很多。即使是同一类主体功能区,产业政策也应该有所差别,若确实需要再布局新的钢铁项目,也应布局到水资源丰富的重点开发区域,对严重缺水的重点开发区域,就要禁止布局钢铁项目等。

  从规划平台看,近年来,各级政府对规划越来越重视,编制了不少规划。但也出现了各类规划交叉重复甚至相互矛盾的问题,既降低了规划的效率,也影响了规划的权威性。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划,可以为各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和衔接协调的依据,有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。

  比如,土地规划应该以主体功能区规划为基础,而不是单纯以基数法确定不同地区建设用地的规模,开发强度已经较高的优化开发区域应该相对降低建设用地的增长速度。区域规划和城市规划应该以主体功能区规划确定的功能定位为基础,而不是简单地以行政区为界确定区域或城市的功能定位和发展方向等等。

  从评价平台来看。目前各地区比较注重GDP的考核,这对促进地区经济发展具有一定的积极作用,但也带来一些问题。若对东部区位优势明显的地区和西部生态脆弱的地区,同样考核GDP增长速度、招商引资、进出口、财政收入等,既不公平,也不科学。即使在同一个省区内,按照一个评价体系、一个尺度来考核所辖市县的发展成效,也难以公平地体现各自所付出的努力。推进形成主体功能区,确定不同区域的主体功能,并根据主体功能实行各有侧重的绩效评价,可以提高绩效评价的科学性和公正性。

  从管理平台来看,推进形成主体功能区,可以为建立一个覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统提供基础平台,提高效率,减少行政成本。

  《中国投资》:目前省级规划制定的进展如何?未来国家发改委还将在哪些方面推进《规划》的落实?

  杨伟民:目前省级规划正在制定中,主要任务是明确本辖区国家确定的城市化地区和农产品主产区的具体范围以及国家规划未涉及地域的主体功能,省级规划完成后,两个层面的规划将实现陆地国土空间的全覆盖。全国2860个县级行政单位都要有自己的定位,现在落实了430多个县。目前国家层面的规划还不是一个完全可以直接操作的规划,具体政策落实要靠中央和省级政府两个层面共同推进。今后的工作就是编规划、定政策、抓落实三项任务交叉进行。

  资料:全国主体功能区

  优化开发区域

  一、环渤海地区

  1.京津冀地区 2.辽中南 3.山东半岛

  二、长江三角洲地区

  三、珠江三角洲地区

  重点开发区域

  一、冀中南地区

  二、太原城市群

  三、呼包鄂榆地区

  四、哈长地区

  1.哈大齐工业走廊和牡绥地区 2.长吉图经济区

  五、东陇海地区

  六、江淮地区

  七、海峡西岸经济区

  八、中原经济区

  九、长江中游地区

  1.武汉城市圈 2.环长株潭城市群 3.鄱阳湖生态经济区

  十、北部湾地区

  十一、 成渝地区

  1.重庆经济区 2.成都经济区

  十二、黔中地区

  十三、滇中地区

  十四、藏中南地区

  十五、关中-天水地区

  十六、兰州-西宁地区

  十七、宁夏沿黄经济区

  十八、天山北坡地区

  限制开发区域

  一、农产品主产区

  1.东北平原主产区 2.黄淮海平原主产区 3.长江流域主产区 4.汾渭平原主产区 5.河套灌区主产区 6.华南主产区 7.甘肃新疆主产区

  二、重点生态功能区

  包括大小兴安岭森林生态功能区等25个区域

  禁止开发区域

  包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园共计1443个区域。

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