30年外来人口与北京管理者城市保卫战

http://www.sina.com.cn 2011年05月30日 10:38 京华时报

  设防!退守。再设防!再退守。……

  近三十年,发生在外来流动人口和北京城市管理者之间的博弈,有愈演愈烈之势。不过,在这场城市保卫战中,后者“节节败退”。

  近日,国家统计局公布了第六次人口普查相关数据,北京常住人口达到1961万,意味着北京2020年总人口规模控制在“1800万”的红线被提前突破。越来越巨大的焦虑感笼罩着这座城市。基于城市生命线告急的逻辑基础,人口调控已拔剑出鞘。

  北京,到底该不该人口调控?怎么调控?调控了谁,而谁又留在了这里?从今天起,本报推出“问诊北京人口调控”专题报道。今天推出系列报道之一——人口承载力调查。

  1000万,1250万,再到1800万——近30年,每一次我们都认为,已经触及城市承载力的极限。过了1800万时,人们忽然发现,这可能依然不是这座城市的极限。

  城市承载力极限在哪里?1800万的人口红线到底从何而来?北京到底能承载多少人?即将于2013年进行修编的城市总规划该如何继续对人口设防?

  承载力极限在哪

  “步步为营,节节败退。”中国人民大学人口学系教授段成荣称,这八个字概括50年代以来京城人口设防的现状“再确切不过”。

  “北京作为一个资源稀缺型城市,目前的人口已经接近各种资源的承载极限。”这是第六次人口普查数据公布后,多家媒体报道中对北京人口承载力做出的一致判断。

  只是,如此沉重的判断曾只字不差地出现在2005年的媒体报道里。

  那一年年初,通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020)》明确指出,2020年北京的总人口规模要控制在1800万。

  北京常住人口已达到1961万这一事实,已将该红线以提前10年的速度无情打破。随之而破的还有上述判断。

  北京的人口承载力极限到底是多少?实际上,上世纪80年代以来的城市规划中,对于这个问题的答案一直在修改。

  1983年,中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出,要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”尽管中共中央书记处也要求“今后北京人口任何时候都不要超过1000万”,终未能拽住人口集聚的步伐。仅仅3年后,1986年北京市总人口已达1000万。

  1993年批复通过的《北京城市总体规划方案(1991-2010)》要求,2010年北京市常住人口控制在1250万左右,事实是,2000年第五次全国人口普查结果显示,北京市常住人口已达1382万人。

  历史在复制自身。2005年总规制定后的随后5年,每年约60万人奔徙潮涌至此,直到2010年常住人口规模达到1961万。

  人口膨胀再膨胀,城市人口承载极限似乎就在眼前,但红线屡屡变更,过了1800万时,人们忽然发现,这依然不是这座城市的极限。

  2004年,段成荣参加政府内部讨论会时就曾提出反对意见:“说不定在我们制定1800万的时候,就已经突破这个数了,你要定它干吗?”

  1800万从何而来

  北京市规委在对市政协委员提案办理情况的回复中称,1800万是北京适宜的人口规模,是从生态环境承载能力、资源条件、劳动就业等经济社会协调发展的七个方面论证并确定的。

  实际上,不只是段成荣,1800万红线参与制定者之一北京社科院经济所副所长梁昊光也坦言,在制定之初就“感觉可能打不住”。

  梁昊光回忆称,2004年,北京市规委委托市社科院做人口和就业的课题。基于市规委主要负责空间规划的职责,梁昊光所在的课题组就从建设用地、就业等经济力指标反推了北京能容纳的人口数量。

  其中,在就业方面,根据当时经济发展的速度,分产业、分行业、分区域,以网格的形式细化到街道,同时采用数学模型的预测方法,做了较为详细的专业研究报告。报告预计,2020年北京就业岗位需求量约为810万个,年常住人口规模应该在1747万-1857万之间。

  “规委看这种方法比较可行,继续又委托做人口和建设用地的课题。”梁昊光称,从国际上通行的联合国人居指标(包括水、空气、土地、绿地等)来看,北京水资源是短板。课题组预测2020年北京可供水资源量为54.2亿立方米。按照联合国小康社会水资源量年均300立方米/人的标准,北京水资源可承载的人口为1800万人左右。

  最终,课题组按照低中高三套指标做了人口规模的预算,应处于1700万-1900万之间。最后,取中间值1800万定为2020年人口红线。

  北京市规委在对市政协委员提案办理情况的回复中称,这一目标的提出,也并非以制定一个硬性的控制指标为目的,总规中的基础设施等相关指标按2000万人预留。

  但是,短短几年间,不但1800万红线提前突破,课题组和规划部门预留的200万的空间也仿佛瞬间被填满。以人口规模为主要参照系的土地、空间、基础设施等多项规划也不堪重负。

  如今,回头再看,梁昊光称,在当时这是一个合理的数字,依据的联合国人居指标也是国际上公认的一套指标系统,是课题组把指标系统根据北京的实际数据检测一遍得出的结论。“但是,到现在来看,这种检测赶不上人口集聚的变化。”

  在现实面前,城市管理者又一次退守。市规委近日表示,以调整人口红线为重要内容的总规修编将于2013年再启动。

  北京能装多少人

  有专家大胆预测,2020年北京常住人口规模将达到2600万,而到2030年则可能突破3000万。

  “下一个关口会在哪里?”自市规委表态重修总规后,这个问题成为社会各界的聚焦点。

  “城市是有一个承载力极限的问题。”北京社科院外国所所长白志刚认为,城市的承载力定会有一些资源的限制,而目前北京的水资源和土地资源都有限。

  段成荣则表示,城市的人口容量可能有一个极限,但不是绝对的。他认为,城市本身是一个开放系统,要跟外部进行人员、物质的交流。单讲哪个城市能装多少人不是绝对的,但有一个相对合理的量,而这个量是不断发生变化的,取决于基础条件、生产力发展的水平。

  对此观点,国家发改委城市与小城镇发展研究中心研究员袁崇法也认为,决定城市承载力的并非城市自身的自然资源禀赋,而是城市综合生产力水平。

  同时,他认为首先要弄清承载力的地域范围,对北京而言,城区确实存在人口过密的问题,但远郊区县有很大发展空间,还希望引入人口。“可以这样说,北京行政区域内不存在承载力极限的问题,北京还有很大的承载空间,并不是2000万打到头的。”

  梁昊光认为,城市承载力存在临界值,但目前从国际比较分析,从北京发展的趋势和城市发展的规律等指标来看,离这个临界值还有很大的距离。他解释称,联合国人居环境有一个指标——非常适宜、自然适宜、不适宜。根据这个指标来看,北京现在80%的地区和生活环境是处于自然适宜区。

  “但是,我们不得不承认,我们所居住的城市适宜性在降低。”梁昊光仍旧担忧,北京日益暴露出的资源限制性因素在增强,即使南水北调的水能过来,北京也属于紧平衡状态。幸好,在重工业转向生产性服务业的产业模式之后,使得用水方式有所调整,承载力也有所增强。“这也是为什么北京人多了,却也没到极限的一个原因。”

  基于上述分析,在总规中期评估时,梁昊光大胆预测,2020年北京常住人口规模将达到2600万。

  焦虑感从何而来

  人口压力是客观存在的,但是即使如此,人口还要来,或者更多的人要来,这是任何一个城市在考虑下一步的规划时,无论如何也回避不了的问题。

  即使在城市承载力不断上升的现实佐证和预测下,北京依然有巨大的焦虑感。

  自去年7月,市政协一项调研报告公布了“本市截至2009年底常住人口已达1972万”的数据以来,“人口调控”已成了本市各级行政机构的重点任务。

  运用各项行政手段严格控制流动人口的“顺义模式”,首先在争议中被广泛推广。继而,备受质疑的大兴“封村”的管理模式又在流动人口集聚的远郊区县被复制开来。今年两会期间,本市多区县公布了人口控制的明确目标,随后,清理地下空间、关停小门店、缩紧进京指标等一系列的人口调控手段密集出台。“人口调控”逐渐成了敏感词汇。

  “管理者希望这些措施,短期内能够奏效,这也恰恰反映了内心的焦虑。”袁崇法如此评价。

  那么,管理者的焦虑来自哪里?

  中国人民公安大学治安系副教授谢川豫指出,越来越庞大的人口规模使得城市管理者多年疏于社会管理而积攒下的社会问题短时间爆发。而困扰着这个城市生存者的交通、治安、消防、卫生、教育等一系列问题,是考验当局者执政能力的重要指标。

  段成荣也分析了如此焦虑的原因,他认为,城市公用基础性设施没有留足扩容的空间。公共服务的能力,赶不上人口集聚的变化,诸如列车站台等很多基础设施无法扩容,而短期内也无法解决这些矛盾。

  “表面看,这是城市规划的问题,但是,实际上并没有认识到城市化的客观规律。”段成荣称,人口红线屡设屡破的根源也在于此,“我们不想让那么多人来,规划是按照我们希望的那样设定的,可问题就出在这里,这是不以意志为转移的。”

  段成荣称,客观事实是,在全国城市化的大背景下,包括北京等主要城市在内的城市体系,还得做好准备,迎接更多的人口到来。“这是任何一个城市在考虑下一步的规划时,无论如何也回避不了的问题。”

  段成荣和记者采访的多名专家在此观点上较为一致。针对即将开始的人口新红线的新一轮论证,专家认为,要基于这样的现实和规律再来谈规划和管理,如果这一思路不贯彻到2013年的规划当中,难免红线再破的尴尬。

  “而仅将眼光盯在流动人口身上,想让他们出去一点再出去一点,根本做不到。”段成荣表示。

  历次突破

  ·1983年规划

  要把北京市到2000年的人口控制在1000万人左右。仅3年后,1986年总人口已达1000万。

  ·1993年规划

  要把2010年北京市常住人口控制在1250万左右,事实是,2000年,北京市常住人口已达1382万人。

  ·2005年规划

  把1800万定为2020年人口红线,但近日公布的人口普查数据显示,北京常住人口已达到1961万。 本版采写本报记者 孙乾

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