“20亿城市人口”规划背后是利益纠缠

http://www.sina.com.cn 2011年06月07日 10:32 云南信息报

  城市规划从科学日益成为一门生意,或者起码是越来越多的属于生意的元素被掺杂进来,这可能是各地城市规划一团乱象的症结所在。

  规划期限要到2020年的《北京城市总体规划(2004~2020年)》在施行仅六年之后,再度沦为“短命规划”:北京市规划委员会主任黄艳透露,2013年北京市将重新编制城市总体规划。而据《瞭望》新闻周刊报道,不少地方政府争相靠修编规划来做大辖区内的人口规模,以换取中央的建设用地指标。

  城市规划是一门古老的学问,几乎伴着城市的产生和发展一路走来。但这些年来,各地城市规划呈现出种种怪象,让城市规划从纯粹的科学推演而异化为利益纠葛与权力冲动的复杂怪圈,同时带来了包括圈地经济、土地财政以及政绩盲动在内的诸多问题,着实值得引起整个社会的重视和反思。

  根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》规定,规划人口与用地指标有着对应关系。这也成为地方政府通过修编规划来千方百计做大其行政区划内人口规模的一个直观原因。据报道,1990年代总体规划修编中,至规划期限2010年,各城市人口规模相加的总数竟然达到20亿人。这组看似荒唐的数据背后,却是实实在在的利益计算。为了能够多从中央政府严格控制的“地根”里获取新的建设用地指标,城市总体规划甚至采取先确定人口规模,再采取有利于得出预想结论的计算方法进行所谓的倒推,让城市规划的最基础依据成为完全信手拈来、任意为之的人造数字,而在这些数据基础之上所进行的城市规划,其科学性、长远性与合理性几成一纸笑话。

  此次要被“大修编”的北京市2004年版总体规划,也曾经被官方评价为“突出了战略性、前瞻性,抓住了若干重大问题,形成的总体规划比较成熟,符合北京市的实际情况和发展要求”,但在短短六年之后,原本的“前瞻性”已经据说滞后到迫切需要“大修编”的地步。而其实质却极有可能只是“地不够用了,卖完了”而已,包裹在科学外衣里面的不一定是玄妙的学问,可能仅是最实际的需求。众所周知的事实是,这些年来各级地方政府的财政命脉逐渐落到了土地上面,而围绕土地这一核心生产资料的争夺日益成为各种矛盾汇聚的焦点。圈地经济所圈来的不仅是真金白银,而且圈到了地方党政领导政绩思维为其进行的长期加持,大拆大建,快拆快建成为可以公然刷在大小城市里的标语。而中国城市规划学会理事长、两院院士周干峙曾在2009中国城市规划年会上透露,城市规划中的最主要两个问题,一个是行政干预过多,第二则是被开发商暗地操纵,可谓一语中的。

  城市规划从科学日益成为一门生意,或者起码是越来越多的属于生意的元素被掺杂进来,这可能是各地城市规划一团乱象的症结所在。而真正应该倾注心力去促成的城市布局变革,却鲜有人愿意为此用力。即将面临大修的2004年版北京城市总体规划,曾倡导“结构多中心”的最优规划,但至今没有明显的动向,倒是已经被总体规划所摒弃的单中心城市结构,却在过去的六年中得到进一步强化。归根到底,主导城市规划的力量,尚不是(甚至越来越不是)纯粹的科学,而是最直接的利益驱动,并且是急不可耐、需要在短短几年的任期里就要见到成绩的急功近利。城市规划甚至城市的整体经济布局,往往会随着领导的换届就烟消云散、云起云灭,跟着主要领导的个人兴趣走,随着开发商的公关力度而变化,其间很少能够看到作为城市真正主人——普通市民的公共参与,利益攸关却只能冷眼旁观,公众参与不得已呈现出被动参与和末端参与的状态,直接导致市民参与从一开始就几乎注定了“仅供参考”的从属地位。

  城市规划应当从利益纠缠中及时抽身,重新回归其本来的公共属性,从渠道正义开始就步步为营地确保公共利益得以充分实现。上述愿景的达至,所惟一能寄托希望的,在于权力本身得到刚性的羁束,从慎重对待每一次城市规划的“大修编”开始,尽力剔除非学术因素的“指导”、渗透与公关。否则,每一次号称具有“前瞻性”的规划,都只可能是一次重新洗牌的序曲。

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