上海:中国老龄化最严重城市 酝酿松绑计划生育

http://www.sina.com.cn 2011年06月13日 10:10 南方网
上海:中国老龄化最严重城市 酝酿松绑计划生育
由于上海生育水平已降至“极限中的极限”,过去十八年来,上海户籍人口持续负增长。即使大量新增的年轻移民,也不足以稀释这个城市的老龄化程度。 (CFP/图)
上海:中国老龄化最严重城市 酝酿松绑计划生育
历年上海市人口抚养系数变动情况 资料来源:上海市老龄科学研究中心

  如果有一天,我老无所依,我的养老金,也养不了我。

  中国老龄化最严重的上海,现在是三个在职人员供养两个退休人员,早已遇上“老龄社会危机时点”。如果照此发展,20年后,上海的户籍人口中,每个在职人员都得供养一个退休人员。

  即使是现在,每年养老金的巨额缺口,也已成为上海市本级财政的一个巨大负担。虽然各种改革方案正在陆续出台,却都无法根本解决问题。

  财政“黑洞”

  上海市本级财政补贴当年养老亏空的钱,已突破百亿,而且还在继续增加。这已是财政支出项目里,仅次于公共基础设施建设支出的第二大项。

  虽然人均GDP是全国平均的3倍,但占上海市退休人员89.12%的企业退休人员,养老金已低于全国社会保障的平均水平。

  上海,这个中国老龄化最严重的城市,正竭力填着一个迅速扩大,却怎么也填不满的财政窟窿。

  这个窟窿是,从在职职工和所在公司收取的养老保险,远远不够支付当年退休人员的退休金。这个缺口在去年已经首破百亿关口。

  2010年,上海市本级财政拿出107.43亿元,补贴当年上海城镇职工基本养老保险基金(下称养老基金)的收支缺口。这个补贴额仅仅4年就翻了一番——2007年为49.81亿元。

  此项补贴,目前已是上海市本级财政的支出项目里,仅次于公共基础设施建设支出的第二大项,其在年度财政支出里的比重,近几年均在8%以上,且仍在继续增加。

  上海养老基金自2000年首次出现亏空后,近几年迅速飙升,从2007年的49.55亿元跃至去年的103.54亿元。根据上海人保局的测算,今年这个亏空将增至110亿元左右。

  而在不久的将来——学界普遍认为上海老龄化将达到高峰期在2030年左右,那时每10个人中就有4个是老龄人,差不多1个在职人员养1个退休人员——上海的养老基金缺口预计将可能高达每平300亿元,这是今年年初在上海“两会”上,上海市政协副主席,原分管副市长胡延照在一场社会保障专题会议上透露的信息。

  养老危机,已成为影响上海发展的最大难题。

  早在2009年初的“两会”上,来沪就任市委书记一年多的俞正声,在和政协委员座谈上海施政难题时,第一个就谈到这个问题。“来上海之前,有若干同志对我讲,上海钱多得很,用不完,我很高兴。”他说,“来了之后发现,尽管看上去上海人均财力全国领先,但财政压力极大,主要原因正是社保的严重穿底。”而养老资金缺口,正是“穿底”主要成因。

  为了堵上这个财政窟窿,上海市本级财政必须保持较快增长。然而,金融危机后正面临经济结构痛苦转型(摆脱房地产增长引擎)的上海,正饱受GDP增长乏力的困扰。最近几年在国内省份的GPD增速排名里,上海屡屡位列末端,2010年就是全国唯一一个GDP增速在10%以内的省级单位,这也必然对上海财政的增长能力形成制约。

  其结果就是,上海虽然人均GDP是全国平均的3倍,但占上海市退休人员89.12%的302万企业退休人员所拿,养老金的社会保障程度其实低于全国平均水平。

  可以试想,上海一个退休工人,拿着不到两千元的工资,在通胀连绵的当下,要在这个消费水平国内领先的城市里生活,确实举步维艰。

  年初上海“两会”时,人大代表、上海市老年基金会副秘书长卢威曾向俞正声当面提出,2010年上海财政收入超过2800亿元……在提高退休职工收入方面可以做得更好。而俞正声只能苦笑着回答道:“社保是上海可持续发展最头疼的一个大问题,现在不敢涨得太猛,请你们理解,已是咬着牙往上涨。”

  补不上的窟窿?

  让更多的人缴更多的养老保险,延长退休年龄等措施仍不足以解决问题,而让国企红利和土地出让金补充养老缺口,又将阻碍国企和土地财政的改革。

  为了弥补缺口,根据上海市人保局2011年的工作安排,今年的一个重要任务,是尽快把社保名下的一些土地等实物资产变现。据估测,这部分资产折现后,总计约80亿元。

  不过在复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲看来,这只是解决部分眼前的问题,对养老基金长期性缺口问题而言,“杯水车薪”。

  上海是中国最早变老的城市,早在1979年就已进入老龄化社会,比全国要早二十年左右。这种“领跑”基于多重因素:比如相对较高的生活水平和医疗水平下的低死亡率,以及紧张的住房状况和比较西化的思想观念下的低生育率。

  由于较早进入老龄化社会,上海应对养老危机的对策尝试,其实也起步较早。

  比如1993年社保改革之时,上海事业单位就被纳入缴费范畴,这比全国提早多年。此后若干年内,上海不断提高养老保险缴费比例,目前上海30%的比例,也比全国的28%高。

  基于这些制度设计,“上海养老基金的再分配能力其实是(比别的地区)更强的。”复旦大学就业与社会保障研究中心副教授封进表示。

  不过,从1990年代中后期到本世纪早些年里,上海掌权者们,对社保问题的关注,更多是如何巧手运作,利用政策漏洞,让这些巨额资金入市投资。其间,上海社保资金被投入房地产、高速公路和股票市场等领域,而纷繁复杂的社保投资有亏有赢,而参与其中的各色人等,则能在相关的灰色交易中稳赚不赔。

  直到2006年上海社保案的爆发,才揭开了上海社保的乱象。上海养老基金的收支缺口问题,急剧恶化。

  2007年,上海社保领域的主题仍是对社保案“全面反思深刻剖析”以及改革内控机制等。直到2008年初,上海市委把“建立健全保障资金可持续发展机制”,定为了“重要调研课题”,并交由上海人保局落实。

  南方周末记者获得的上海市政府文件显示,当年下半年,这个课题形成了几项政策建议──扩大新参保人群、适度延长领取养老金年龄、完善养老金增长机制、设立多渠道筹资的储备基金、建立保障资金的保值增值机制等。

  这也是2009年来,上海陆续推出的养老制度改革措施的核心思路。

  首当其冲的就是让更多的人缴纳养老保险。

  2009年下半年,上海方面接连抛出三个“通知”,一下把包括外来从业人员、外籍人员、获得境外永久(长期)居留权人员和台湾香港澳门居民和“灵活就业”的本市居民的外省市户籍配偶在内的主要几类在沪工作生活的非户籍人员,纳入了上海养老基金缴费范畴,这部分人口总数高达600万。

  而在这之前,在上海需要缴纳社保费、享受“城保”待遇的外来人口,只有大约20万人才居住证持有者。

  此外,过去上海独有的“镇保”(覆盖郊区失地农民和郊区户籍的工厂员工)和“综合保险”(外来务工人员)也将逐步纳入“城保”范畴,这意味着这两个总计超过200万人的群体,也将转至养老基金所辖范畴,上海人保局等方面正在制定相关实施细则。

  胡延照曾公开解释称,养老保险基金收支平衡的关键在于提高赡养比(即缴纳社保人与领取社保人之比),而扩大新参保人群是提高赡养比最现实、最有效的措施。

  目前上海的赡养比为1.5∶1,既三个在职人员养两个退休人员,远低于2∶1 的“老龄社会危机时点”,如果照此发展下去,反考虑户藉人口的话20年后可能会接近1个在职人员养一个退休人员。

  今年年初,俞正声曾在上海“两会”上羡慕地表示,“广东去年的社保结余是一千八九百亿,什么道理呢?外来务工的年轻人多,把大批的社保都缴纳在那里了,他不像上海老工人那么多,上海参加社保的人越来越少,户籍又卡得很死,收的越来越少,支出的越来越多。”

  不过,“扩大参保人群”的政策,尚不能药到病除。因为上海养老基金缴费比例已经高于全国其他地区,全国企业和个人的总共缴费比例是28%,而上海是30%,其中个人应缴比例相同,都是8%,但上海企业应缴的比例是22%,比其他地区多两个百分点。这对企业而言,意味着大幅提高用工成本,而对并未打算长久定居上海的诸多外来人员来说,很多人更愿意多拿到现金。因此,政策刚一推出,就有企业找到记者,对此诸多抱怨。从上海人保局数据来看,上述政策推行后的2010年,上海新增缴费人数49.18 万人,只比过去两年的新增人数多了20多万。

  在封进看来,官方亦应该考虑,通过适度下调缴费比例,来扩大缴费人群。

  从2010年10月开始,上海开始实施企业柔性延长退休年龄的政策,符合一定条件的人员,男性可申请退休年龄延长到65周岁,女性可延长到60周岁,这也是全国第一个在延长劳动者退休年龄方面有所动作的城市。

  “延迟退休的效果是双倍的,参与者一方面多缴一年社保,一方面少拿一年养老金。”彭希哲说。

  延长退休年龄,中国尚有改革空间。现在美国的退休年龄已经到了67岁了,英国也刚刚取消了65岁的强制退休年龄。而中国目前法定的退休年龄,女性55岁,男性60岁。

  但是,由于延迟退休可能引起最期望也最需要获得养老金的社会底层人士的抵触,去年在法国还引发了游行等抗议活动,所以这项动议在中国广为学界推崇,但官方极为谨慎。上海也仅仅是“柔性”尝试,因此很难在短期内大范围覆盖。

  而在“设立多渠道筹资的储备基金”方面,据记者了解,上海市方面谋划的是转移部分国企和土地收益,来弥补养老基金的不足,并考虑以储备基金的形式,委托专业投资机构运作,以实现保值增值的目的。

  2010年年末公布的上海十二五规划中,已明文写出,将促进社保基金可持续发展,探索建立国资、财政和土地收益等多元投入的社保筹资机制。

  据记者了解,2010年3月成立的上海国有资本管理公司,一项重要职能,就是为补充养老基金缺口,统筹国资收益。按照上海市国资委的计划,这家公司将“专司市属国有控股上市公司国有股权统筹管理和市场化运作”。

  一位上海国资专家透露,上海市委打算,通过这个平台,通过一定程度的国有股权减持,以快速实现收益来补充养老基金缺口。

  彭希哲认为,这个做法合乎情理,现在的养老基金缺口,一定程度是在替当年的国企改革“减负”,现在这些早已摆脱了亏损,乃至有强大盈利能力的国企,理应“还债”。

  但这些计划,均因牵涉到上海国企改革、国资重组等诸多利益纠葛,而面临重重抵制,迟迟未有实质性进展。

  至于土地收益方面,虽“土地出让金用于补充社保缺口”等内容今年年初已见诸报端,目前同样还未见明朗进展。

  封进表示,这些措施,虽然在短期内有助于改善养老基金的现金流,但长远来看,这无异于是把社保和国企收益、土地收益相捆绑,这种共荣关系,可能将加大这两个领域的改革难度。

  生育松绑

  更长远更重要的“窟窿”其实是人口。

  上述诸多措施,更主要是集中在眼下的“补窟窿”问题,但更长远更重要的“窟窿”其实是人口。

  在上海社科院常务副院长左学金看来,虽然短期内能吸收大量外来年轻人缴纳社保缓解上海的问题,但这并不解决老龄化的问题,因为只是推迟了(社保)问题爆发的时间,因为这批人也有老去的一天,而这已不是社会保险的变革所能解决的问题,而是某种意义上的人口学的问题。

  而且,按照上海市人口计生委主任谢玲丽的话来说,上海的生育水平已降至“极限中的极限”。她在2010年提供的数据称,2009年上海的总和生育率仅为0.83,已远远低于被学界认为过低的全国平均水平(1.4-1.5)。过去十八年来,由于生育率极低,上海户籍人口持续负增长。

  也正是基于这些原因,上海近几年来一直在积极向上争取计划生育政策的开放。如今,上海将成为国内首批试点“单独二胎”的地区之一。

  所谓“单独二胎”,是指夫妻双方一人为独生子女,即可生育二胎。相比较上海现行的“双独二胎”的政策,进一步松绑。在官方字眼里,称之为“微调”。

  学界对开放计划生育政策的呼吁已有数年,中国人口和计划生育委员会于去年启动这项试点政策的探索,有望年内宣布实施。目前初步敲定的试点地区,除了上海,还有东北三省、浙江和重庆。

  对此,上海市计生委只是谨慎回应称,计划生育政策调整事宜,是由中央统一宣布,在这之前地方无法作答。但由于计划生育问题历来敏感,北京方面一直没有正式公布。

  不过按照彭希哲的观点,就上海的情况而言,开放“单独”的效用有限。

  这主要是因为独生子女条件的限制,意味着这个政策主要覆盖的是计划生育政策实现以来出生的年轻人,大多在35岁以下。但这个群体,受制于高房价高物价等因素,生育二胎对他们而言,机会成本太高,因此意愿并不强烈。

  社会的反应与彭的观点相印证,上海将迎来计划生育政策放松的消息,已在上海流传了一段时间。但很多年轻人听到这个消息的第一反应就是,“养不起”。

  另外,丁克家庭、独身主义乃至同性恋爱等在这座观念比较西化的城市里,颇得年轻人欢心,并有愈演愈烈的势头。

  左学金也认为,如果要以生育率达到1.8为目标,放“单独”是不太可能实现的,但改革只能一步步来。现在呼吁生育政策松绑,今后要面临的很可能是如何鼓励大家生育。

  正是基于这样的社会现实,彭希哲认为,目前所有的政策,都不足以阻挡老龄化的进程,也不可能彻底化解随之而来的养老基金危机。不过,和上一代低工资时代的人必须完全靠养老基金维持退休生活不同的是,对于未来即将老去的人们,只有把家庭资产积累和社会养老基金两块纳入通盘考虑,养老问题才有化解之道。

  在上海,政府亦在鼓励发展企业年金和个税递延型养老保险等金融产品,推进“多层次”的养老保障体系建立,目的就是把压力分散到养老基金之外。

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