北京:街道办变身社区是否换汤不换药?

http://www.sina.com.cn 2011年11月24日 12:15 时代周报

  本报记者 洪若琳 发自北京

  “在我国存在了50多年的街道办事处,或于‘十二五’时期淡出北京。”这是近期各大媒体热门话题。

  11月8日,《北京市“十二五”时期体制改革规划》公布,规划中探索撤销街道办事处,无疑最引人关注。

  近年来,国内一系列旨在改革权力结构管理的尝试正逐渐铺开,而社区居民自治权的呼声也持续高涨,此次北京首次将撤销街道办的任务具体到“十二五”规划当中去,其示范意义自然不言而喻。

  但,街道办撤还是不撤,该怎么撤,至今仍争议多多。

  小小一个街道办,折射出来的是国内行政体制现状的缩影。

  尝试自治

  11月份的北京已然进入冬季,在并不繁华的鲁谷社区,街上开始显现出冷清肃穆的景象。但社区行政事务中心的大门却不冷清,陆续有居民出入其中,办理业务。

  王女士来替家人办理《残疾人证》转移业务,和她对接的社区工作人员,告知她手续所需的证件,两人就在行政中心一楼的洗手间门口说着话,和平时常见的柜台业务办理不太一样。

  “有专门一个人对我这个业务负责,我有他的电话,直接找就可以了。”王女士解释道,这就是为什么他们会站在洗手间门口说话的原因。

  用“白手起家”来形容鲁谷社区的发展,并不为过。2003年前后,石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀,八宝山街道办事处管理压力倍增。

  而催生改革的因素有,当时街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责,致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅,政府错位、越位现象时有发生,政府的公共管理和社会服务职能难以到位。

  因此,石景山区决意搞一场社区改革。2003年7月18日,北京市石景山区鲁谷社区正式成立,遵循“小政府、大社区,小机构、大服务”的模式。作为全市唯一一个“街道级”社区,鲁谷从成立之初便承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。

  通过改革,鲁谷将内设机构由传统街道的17个科室,改为“三部一室”,即党群工作部、社区事务部、城市管理部与综合办公室,由此,机构数量减少了73%;当时北京市同等规模的街道一般在90人左右,鲁谷在公务员编制人数上,减少为39人。

  更为关键的一项改革是,鲁谷社区成立了全国首家“街道”层面的社区代表会议,通过社区内所有居民投票选举产生社区代表,并由驻区知名人士和居民代表组成了鲁谷社区委员会,下设执行机构—社区委员会办公室。居民自治组织在“街道”层次上进行民主自治,把过去由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织,希望由此甩掉政府的部分职能,真正成为自治组织。

  七年之痒

  说起街道办和社区的区别,王女士表示不理解。“我这个残疾人证转移,要从西城区转到石景山区,手续一样,社区和街道办做的是同样的事情嘛!”

  改革后的社区变成一个不叫街道办的街道办,不只是居民的感受。

  公开资料显示,鲁谷社区最初的制度设计,将劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法等职能进行了剥离,归还给区有关职能部门。同时撤科设所,将专业性强又相对独立的统计科撤销,由区统计局垂直领导,向鲁谷派驻统计事务所。将城管分队原双重领导体制改为职能部门垂直领导;还把社会人员高考工作归位于区教委,将过去由政府直接管理的文教体卫等部分社会事务交给社区民主自治组织和社团组织承接等。

  这一模式,在随后的2004年,开始逐步在石景山全区街道推广。

  但历经了“七年之痒”后,今年8月份,石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知,就街道职责、内设机构和人员编制进行调整。这意味着,沿袭鲁谷模式而来的基层治理改革,遇到了麻烦。

  虽然鲁谷作为改革标杆,未被列入调整名单,继续肩扛榜样任务。但已有不少媒体披露,鲁谷社区也出现了,此前合并的机构重新“单飞”的情况。

  11月21日,时代周报记者来到鲁谷社区行政事务中心,墙上的楼层分布图,透露出原先的“三部一室”正在悄然变化。

  副主任办公室与计生办合并,住房保障办公室也相对独立于社区事务部。据了解,许多计划中的职能调整的项目,根本无法达到预期效果。

  业务工作仍然不断地派下来,社区工作人员表示,自己只能“跟着任务跑,围着考核转”。

  尽管如此,在开始前几年,鲁谷仍然是最有名气的社区。先后获得“全国先进基层党组织”、“中国地方政府创新优胜奖”等接近200项荣誉称号,国内外也不断有人前来参观学习。

  然后经历“七年之痒”,在石景山区对其他街道进行结构调整后,唯独鲁谷作为标杆形象仍然坚守改革模式,处境不免有些尴尬。

  当本报记者欲联系采访鲁谷社区时,被告知采访需经过区委宣传部统一安排。记者拨通石景山区宣传部的电话,说明来意后,却得到回复称,要求采访鲁谷的媒体实在太多了,哪怕区委安排,鲁谷社区也不愿意再正面回复了,他们的采访安排也没有用。

  “你们不能刚开始把人家当正面形象,到后来又用探究的方式,作一些负面的报道,换谁也不乐意被这样折腾。鲁谷是个典型,但不能当靶子打。”这位不知名的宣传部工作人员如此直言不讳道。

  改革之惑

  民政部基层政权司副司长王金华近日表示,北京的模式,如果最终评估效果好的话将会在全国推广。他同时表示,街道办的取消是一个趋势,“这是肯定的”。

  然而街道办撤与不撤,最大的争议在于政府自身的改革是否彻底。

  继北京鲁谷社区之后,今年7月底,安徽省铜陵市一举全部撤销了散落在全市各角落大大小小的街道办,大动作背后,疑惑同样不可避免。

  争议后,最终方案是社区不能有级别。但为保持稳定,所有从街道到社区的干部享有原级别待遇,且公务员和事业编制身份不变。

  一方面,是街道干部对自己铁饭碗的担忧。有学者也认为,如社区工作人员仍然是政府的公职人员来担任,其行政性质并无变化,还谈何自治。

  中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳更是直言不讳,政府的职能渗透到居民自治组织里,本身就是把居民自治组织变为政府,有违居民自治,实际上是静悄悄的政府扩张。

  除鲁谷和铜陵,近年来,深圳也正在酝酿将区政府撤销,保留若干街道办事处,强化街道办事处的职能,使之成为市政府的派出机构。

  “多年前我曾经提出‘虚区实街’的建议,提议把区政府的行政色彩减弱,做实更贴近居民的街道、社区,以此构筑新的‘两级政府’体制。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖,长期关注社区建设,推崇“二级政府”的结构。“深圳‘撤区实街’的做法更彻底,不过在法律层面上可能会有些障碍,从这个层面讲,可能铜陵那个做法更可行。”

  尝试不少,但大多数地方政府仍然抱着观望的态度。上海、广州、江苏等地的民政部门均表态称,当地暂不考虑撤销街道办事处。

  “全能政府”需转向“有限政府”

  本报记者 洪若琳 发自北京

  所谓“趋势”,意含“或迟或早要走这一步”,撤销街道办的重要前置条件和趋势,是管理理念的转变,即由“全能政府”转向“有限政府”。

  时代周报:为什么要建立社区?

  浦兴祖:社区它是一个社会学上的概念,它强调的是在整个区域里面的社会共同体,不管你是否居住在这里,如果你主要的活动时间在这里,跟这个区域里的其他人有一定的联系的,像学校、医院、企业等,都应该得到保障,参与治理,这就是社区的意义。这和居委会不同,居委会强调的是居住在这个区里面的户籍居民。社区更能充分发挥区域的各种资源,更有超越性。但是现实情况往往是,我们在社区运转当中还是把它当成了街道一样的居委会来实践,人们也并不能真正搞清楚社区是怎么回事,以为换了一个名字叫社区,很好听,结果大家都去搞社区,最终是换汤不换药。

  时代周报:有一种看法认为,现在的社区变成一个不叫街道办的街道办了,你同意吗?

  浦兴祖:同意。现实中,我们的社区跟居委会还是由政府主导,政府主导最明显的表现在政府的态度极端,表面上说是又多了个资源,实际上还是政府在主导,行政色彩太浓重了。

  比如,街道没了,但是区政府还是管很多,管不过来,还是有好多东西推给社区、居委会,那么跟以前差不多啊,以前街道是“二传手”,把政府的东西传下来,结果,现在只不过是把区政府变成了“一传手”。

  另外一个情况是,街道虽然没有了,但街道里的干部到居委会去了,带着公职人员的这个身份的待遇下去的。弄得不好的话,按照他们的观念、方式,还有他的各种影响,结果他把居委会渐渐地变成了小政府、小街道了。这些人能不能有一个角色的转换,转换为居民自治,能不能从观念到本质,到各个方面都完成一个转换,认为自己并不是代表政府。

  时代周报:如此说来,自下而上的改革是不是不足够?

  浦兴祖:现在还没有“而上”,所以意义只停留在基层。我们讲了几十年,说政府要转变职能,有些社区自己可以去做的,那就不要政府去管,这就是转变职能,讲了几十年了,但是不容易做到。

  时代周报:你曾经提出一个观点,要转变全能政府的观念,走向有限政府。在具体的社区建设上,如何体现?

  浦兴祖:其实自改革开放以来,我们早就定下这个目标了。我们管这叫政府行政体制改革,其中一个最重要的目标就是要转变职能,不能再像以前那样搞全能政府。但是这恰恰不容易做到,这当中有各种原因。

  其中一个深层的原因是职能背后的利益,有些职能掌握在政府手中,是一种资源,一种权力。一旦掌握在手中,就有上门烧香拜佛的,有求于他的,某些部门,某些官员,就可以谋取利益了。所以他们经常讲,哎呀,这个放下去,下面要搞乱的,搞不好的。利益阻碍着我们政府职能转变,这很麻烦。

  还有一种原因就是,部分区域的社区确实还没有发育完成。我认为,政府应该有意识地去培育社会,而不能仅仅以此作为不愿意下放权限的理由。为什么不能有意识地去培育推动社会发展呢?让社会逐渐增强自主能力。这里有一个鸡和蛋的关系,你说这个社会发展不够,我不能放权,但不放权,社会又很难发展,然后在这个圈里就绕不出来了,如此恶性循环会使我们的政府永远是全能政府。

  浦兴祖

  复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师,复旦大学选举与人大制度研究中心主任

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