[专访]中国政法大学王灿发教授、北京市环保局法制处芦建茹处长
解读《北京市大气污染防治条例》

http://www.sina.com.cn 2014年03月07日 19:42 新浪城市

  主持人尹俊:各位新浪网友大家好,欢迎来到新浪网直播间,今天下午要聊的话题是很多网友特别是北京地区的网友非常关心的话题,就是大气污染防治与管理。这个问题也是首都地区和全国的朋友都非常关心的。我们非常荣幸请到了两位也是环保管理方面的专家,第一位是中国政法大学教授王灿发,王教授,欢迎您

  王灿发:各位网友好。

  主持人尹俊:第二位是北京市环保局法制处处长芦建茹,芦处长欢迎您。

  芦建茹:主持人好,各位网友好!

  主持人尹俊:今天聊这个话题之前,前几天北京市出台了大气管理方面的地方的法规,《北京市大气污染防治条例》,在3月1号开始就要实行了。今天从《条例》开始聊。王教授您是这方面的专家了,《北京市大气污染防治条例》出台有怎样的背景?我能想象的背景就是最近的大雾霾了。您站在法律工作者的角度可能会有更多的解读?

  王灿发:《北京市大气污染防治条例》的出台是为了适应北京市大气污染防治的需要而出台的一部地方性的法规,本来北京市在2000年的时候制定过一个《中华人民共和国大气污染防治法实施办法》,应该是13年多前制定过这样的一个办法。那个是为了实施大气污染防治法的。经过13年的发展,北京市无论是城市建设、经济发展和人口等等都发生了很大的变化。空气质量也有很大的变化。现在大气污染比较严重,这个需要一些严格的制度和措施来防治大气污染。像2013年全年北京市优良的天数加起来只有176天,优良的天数还不到一年的天数的一半,重度污染的天数有58天,平均每个星期都有一天重度污染的天气。去年全市PM2.5的年均浓度达到90微克立方米,超过了年均35微克国家标准的一倍半还要多。

  现在大家对空气污染感到不安,身体健康受到什么样的损害,也盼望北京市制定严格的法律规定来控制污染、防治污染,还首都一个蓝天白云。

  在这种情况下,有一种制定地方性法规的必要。另外一个从国家发展的大形势讲,国务院2003年发布了大气污染防治的行动计划,国十条,对北京的空气质量的改善提出了要求。要在2017年北京市的细颗粒物年均浓度控制在60微克立方米左右,现在是100,要减少40,用4年的时间要减少将近一半,这还是面临着很艰巨的任务的。用现有的《大气污染防治法实施办法是没法实现这个目标的,所以就需要立法。北京市在2013年还制定了一个2013—2017清洁空气行动计划,这个《计划》规定了许多的措施,像8大污染减排工程,6大实施保障,3大全民参与的治理措施,分解为74项具体的措施。这些的实施都需要新的法律规定加以保障。没有法律来保障一些措施就推行不下去。国家的《中华人民共和国大气污染防治法》是2000年制定和实施的,《北京市大气污染防治办法》2001年开始实施的,国家从2008年开始修订大气防治法,到现在还在修订过程当中。所以在这种情况下,北京市要想达到清洁空气的目标,就必须制定严格的法律规定来保障各项措施的落实和实施。在这种情况下,北京市就决定要制定一个单独的大气污染防治条例,这个不是实施原来的国家的大气污染防治法,而是地方性的条例,规定了许多大气污染防治法所没有规定的内容。

  主持人尹俊:同样的问题,来自环保局的芦处长是不是对这个出台的背景有补充?

  芦建茹:王老师说的我都同意。还有两个,借鉴发达国家的经验,制定最严格法规。另外北京市从98年实施了16个阶段的大气污染防治的措施。总结这些措施我们有很多行之有效的方法,把这些方法经过有效的总结之后,用法律的形式确立下来了。

  主持人尹俊:我还想请教芦处长一个问题,这次的《条例》被称之为史上最严,一个是PM2.5被纳入立法的,“总量控制”被当成核心的内容,“行刑衔接”、“罚无上限”,我看到很多的关键词,我们应该怎么样看待号称史上最严的条例呢?

  芦建茹:《条例》一共有130条,在地方性法规里面算内容比较多的,在法律责任这方面污染防治角度讲也是最严厉的一次。

  第一个在法规前面的行为规范,每一个行为规范后面机会都有法律责任的规定。

  第二点,最高限额,以前实施办法最高限额是10万,现在达到50万。还有一点我们有128条对2次以上的违法行为可以加倍进行处罚。如果一个单位超标排污罚款10万,第二次发现可以处罚20万,这样的加倍是没有上限的,所以叫“罚无上限”。

  主持人尹俊:确实跟过去相比严了很多。

  芦建茹:是的。

  王灿发:严还表现在制定了“总量控制”制度,排污制度,排污交易,这三个制度是链环式的,“总量控制”是比这个更严格、先进的制度。

  主持人尹俊:王教授,这个总量怎么样控制?怎么样来监测总量?

  王灿发:原来的浓度控制,每立方米里面含多少污染物。如果用浓度控制,一个是排污企业可以采取稀释的方法来达到浓度达标,但是总量排污没有减少。你排污的时候,你用鼓风机质量就达标了,但是总量没有减少。即使每一个企业每一个排放口都达标了,所有的加在一起仍然会超过环境容量,这样还会造成污染。怎么样衡量企业排放的总量,根据你排放的大气污染物的体积,每立方米里面含多少污染物,能够计算出来。

  主持人尹俊:我还看到,这次把非道路机械也纳入到了管理里面来了,这次为什么要增加非道路机械?

  芦建茹:非道路机械是指不是在道路上使用的这些机械。像推土机、挖掘机、发电机这些,但是它们的驱动是由柴油燃烧所驱动的。柴油燃烧过程中排放一些PM2.5,然后还有一些氮氧化物,这些污染物会形成二次污染物,也会形成PM2.5,对环境的污染贡献是不小的。

  以前在国家法规里面和北京市法规里面都是一个空白,这次我们就纳入到了管理当中来了。因为它已经上升为一个比较重大的污染源之一。

  主持人尹俊:非道路机械不知道未来怎么样监管?不上路监管起来是不是有一点难度?

  芦建茹:恰恰相反,它不上路,是在施工工地,如果我们发现会直接进行管理。

  王灿发:这个比上路的汽车容易管理。

  主持人尹俊:还有一个露天烧烤实行了准入制度,这个怎么解读?

  芦建茹:准入制度是没有的,准入制度这个可能是网上传的。它是没有准入制度的,像露天烧烤,各区县政府要划定范围,如果有没有在划定的范围内露天烧烤的话,提供的地方要受到处罚的。

  王灿发:外行在解读的时候,如果是准入就是许可,这个不是许可,在某些区域是不准烧烤的,还有一些地方不准露天烧烤,这是禁止的措施,而不是准入。

  主持人尹俊:是不是很多爱吃烧烤的北京的朋友,将来可能吃到烧烤的机会会相对减少,咱们对露天烧烤现在是怎么样的管理的方式呢?

  芦建茹:可以在屋里面烧烤。

  王灿发:可以到去除污染物设施的地方烧烤。对露天烧烤我想多说两句,烧烤跟其他蒸煮方法做的食品,烧烤对人身体健康的影响要比蒸煮影响要大一些。再一个它排放的污染物要比蒸煮排放的要多。咱们要改变一些生活的习性,用更有利于环境保护的方法,有利于自己健康的方式来生活。

  主持人尹俊:少吃一些烧烤,未来想吃烧烤还有,可能方式就变了,过去在马路边支一个摊就烧烤的不太容易见到。可能你吃到的烧烤是在室内或者经过污染物处理的地方进行烧烤。还有工地扬尘的处罚措施,您给解读一下?

  王灿发:现在国家正是在大发展的时期,到处是工地,北京的土质比较沙,雨水比较少,如果对工地不加强管理,大风一来就造成了很多的地面扬尘,甚至一个地方,工地如果管理不好的话,运土的车到道路上几百米都是尘土。这种情况下就需要加强对地面扬尘的管理,专设了一个章来管理地面的扬尘,也规定了一些严格的措施。

  但是我觉得,这些措施是规定了,关键是执行。原来的大气污染防治法里面和《北京市大气污染防治实施办法》也有这方面的规定,但是我认为是没有执行很好。这个立法加重了处罚的力度。更重要的是执法者要严格执法,对于公众的举报要及时查出,该处罚要处罚。像很多施工的工地用卡车往外运工地沙土的时候,都是10点以后开始运。你得要给他们工作的时间要一致去查才行。所以我呼吁相关的部门要改变一些自己执法的时间和方式。

  主持人尹俊:同样工地扬尘芦处长有没有补充的?在执法方面,咱们是不是也会有更多的考量?达到的效果未来可能和过去也不一样?

  芦建茹:在扬尘方面,我们确实增加了不少的规定。首先把防治扬尘的费用要纳入到工程造价里面去,在合同里面要明确施工单位防治扬尘的责任,确保费用有保障。

  第二方面,施工工地如果受到处罚的话,处罚记录要纳入信用系统进行管理,将来它要在北京甚至全国的市场就会受到影响,这两个是我们新增的我们认为是比较有效的制度、措施。

  第三个方面,规定了一系列的经济化管理的禁止性的规定,像应急预案发布的时候,要采取停工的措施,比如说4、5级风的时候,扬尘很容易吹起来,这时候不能施工。还有工地要进行围挡,不能草草了了,而是要密闭的,多高都有规定。

  主持人尹俊:还有公众参与的问题,这次《北京市大气污染防治条例》规定的公民的权力,知情、参与、监督的情况是怎么样的?

  王灿发:从立法开始,就提出注意公众的参与,一个是让所有的人大代表都参与,原来的法都是由人大常委会通过,而这个《条例》是由全体的人大代表通过的,在这个送交通过之前,经过了20多轮的征求意见,甚至在网上公开征求意见,反映了立法过程的公众的参与。

  而且在立法当中,规定了共同治理,除了规定政府有关部门、企业、事业单位的职责和义务以外,而且还规定了公民的权力和义务。像公民享受信息公开的权力,可以要求政府有关部门公开大气污染排放的信息。然后公开行政处罚的信息,和一个地方的空气质量的信息。这方面要求信息公开的权力。另外还有进行对违法者进行举报的权力,有关部门对于公众的举报要给负责的反馈,这些都赋予了公众广泛的参与权。

   主持人尹俊:芦处长在公众参与有补充吗?

  芦建茹:像王教授说的,《条例》里面对公众的知情权、参与权、监督权都做了规定。知情权规定了北京市政府要对空气质量的状况,单位的情况,还有监测数据要主动的公开。另外公民也可以依法申请公开一些情况,行政许可、突发性事件等等。第二是参与权,这里面有一些倡导性的规定,要饯行绿色生活,在学校、医院等等周边停车3分钟以上要熄火。第三个是监督权,一方面是可以通过举报环境违法行为监督排污企业遵守法规。还有也可以对政府不履行责任,也可以举报,行使监督的权力,充分发挥公众参与的作用,积极应对大气污染。

  主持人尹俊:我去年看过一个报道,居民家里烹饪,油烟也会给PM2.5带来一定的影响,咱们的《条例》在餐饮油烟上是怎么规定的?

  芦建茹:第一在选址方面,居民楼内,还没有设有专用烟道的商住综合楼,还有商住综合楼里面,和居民连接的居住层附近都是不能建餐饮场所的。现有的餐饮场所要安装净化设施,要保证可以正常使用,如果违反了规定都要受到处罚。

  主持人尹俊:餐饮油烟的管理新规定和过去的相比是有不一样的地方的?餐饮油烟王教授您怎么看?

  王灿发:餐饮油烟主要是规定的是经营性的,大家不要理解错误,对居民生活自己做饭、炒菜,也会排油烟,但是对居民是没有规定的,但是居民要自己约束自己,尽量少吃油炸的食品。这也涉及到生活方式的问题。原来在国外的时候也是,人家的楼里面有报警器,咱们到国外访问的时候,自己做饭的时候,一炒菜,报警器就报警。这就说明我们跟国外的生活方式不一样,也会导致一些问题。这种情况下,虽然法律没有对每个公民这种生活性的排污来进行限制,但是我们自己可以来约束自己。

  主持人尹俊:在餐饮油烟的管理上,新的规定和试行的《条例》相比是不是也有区别?

  芦建茹:应该说比原来规定的更详细了。

  王灿发:原来规定是在居民楼下、居民楼内不准开办餐饮娱乐设施。但是现在是说你没有烟道的不能办。在这种能办的地方必须有烟道。就是不能影响居民的正常生活。

   主持人尹俊:普通老百姓在家里做饭、炒菜这个是不会受到影响。

  王灿发:法律是不对这个进行规范的。

  主持人尹俊:是对经营性的餐饮企业进行规范。听了两位的介绍,立法是有了,接下来真的是看普通大众的配合还有政府部门的进一步的推进,还有专家、学者为我们的贡献。祝愿未来,尽快的时间内空气质量会越来越好。非常感谢王教授做客新浪网,也谢谢芦处长做客新浪网。我们等北京天气大气变好的时候,再请两位聊聊,那时候就聊经验,有什么经验可以方分享了。

  王灿发:我们也盼望那一天。

  主持人尹俊:谢谢两位。

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