北京城市总体规划送审“中央政务区”呼之欲出

http://www.sina.com.cn 2017年06月07日 10:32 中国经济周刊

  任何关乎北京城市总体规划的风吹草动,都会成为舆论关注的焦点。

  这次引发热议的,是《北京城市总体规划(2016年—2030年)》送审的消息。

  5月17日召开的中共北京市委十一届十四次全会,研究讨论了《北京城市总体规划(2016年—2030年)(送审稿)》(下称《总体规划》),一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。

  这是北京第7次编制城市总体规划,而且新的《总体规划》从2014年修改至今,历时三年,七易其稿,共吸纳意见建议5200余条,现在终于交卷。

  伴随《总体规划》送审的消息,“中央政务区”的传言又多了起来。说法很多,比如,近期北京频频出台限购政策一方面在打压飞涨的房价,另一方面是在为“中央政务区”出台做准备;再比如,东、西城有可能进一步合并,成立传说中的“中央政务区”或“首都特区”,凡此种种。

  在未来尚未到来之前,想象是没有边界的。但是,过程中的正本清源还是需要的。针对《总体规划》衍生出的各种传言,《中国经济周刊》采访了首都经济贸易大学副校长、北京大学等六校京津冀协同发展联合创新中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠教授,就相关城市规划问题作出专家层面解读和分析。

  《总体规划》同时报党中央、国务院审定,在城市规划审批中不多见

  改革开放以来,北京市先后制定了四版城市总体规划。此次新《总体规划》的制定,源自三年前习近平总书记视察北京。

  2014年2月26日,习总书记视察北京,要求坚持和强化北京首都核心功能,调整疏解非首都核心功能,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

  当年,北京市委市政府启动了《总体规划》的编制工作。

  此后三年,编制工作不曾间断,直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日,《总体规划》在北京市规划展览馆对公众公示并征集意见。

  展览持续了一个月,在公告期过后,北京市规划国土委收到了1.15万条修改建议。在例行既定程序之后,5月17日,北京市委十一届十四次全会召开。这次全会只有一项议题,就是研究讨论《总体规划》,最后会议一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。

  本次送审的《总体规划》若获批,将成为新中国成立以来的第七版北京城市总体规划。

  相比之前的规划,此次《总体规划》有几个与众不同之处。记者注意到,之前的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》和《北京城市总体规划(1991年—2010年)》仅报国务院审批。去年上海城市总体规划也是报国务院审批。而此次《总体规划》最终是报党中央、国务院审定,这在城市规划审批中极为罕见。

  杨开忠告诉《中国经济周刊》记者,作为新的历史阶段中的北京城市总体规划对建设什么样的首都、怎样建设首都、贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略具有非同一般的战略意义,报党中央、国务院审定是理所当然的。

  “一核”、“一区”引发误读

  在北京市委十一届十四次全会上,时任北京市委书记郭金龙在讲话中强调的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,被外界广泛解读,甚至衍生出了歧义。

  主要原因是,与今年3月份《总体规划》草案公示版的“一主、一副、两轴、多点”相比,此次送审稿增加了“一核”“一区”两个新概念。

  “一主、一副、两轴、多点”很容易理解:“一主”是指“中心城区”;“一副”是指“北京城市副中心”;“两轴”是指“中轴线及其延长线、长安街及其延长线”;“多点”是指“位于平原地区的新城”,包括顺义、大兴、亦庄、昌平和房山新城等。

  现在多出来的“一核”放在了“一主一副”之前,显然比后两者更为重要。那么,多出来的“一核”“一区”具体指什么?

  先说“一区”。有媒体称“一区”是指刚刚设立的河北省“雄安新区”。这个说法很快就被北京市规划国土委辟谣了。5月19日,北京市规划国土委介绍,此前媒体有称雄安新区纳入北京城市总体规划,这是错误解读,“一区”是指“生态涵养区”。

  关于“生态涵养区”,北京市规划国土委介绍,包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区,以及昌平区和房山区的山区,是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分。

  在杨开忠看来,“西北生态涵养区”,是首都生态平衡的直接战略屏障,凸显出加强落实生态环境保护的优先战略,对打造世界一流的和谐宜居之都、打造现代化新型首都圈具有重大战略意义。

  据北京市规划国土委介绍,“一核”是指“首都功能核心区”。不过,“首都功能核心区”具体包括哪些区域,目前的官方文件中还没有明确说明。

  杨开忠认为,作为首都功能核心区,“一核”即北京老城或旧城,包括东、西城区,是北京作为政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区,要努力建设成为北京国际一流和谐宜居之都的首善区。目前,这一区域严重过载,人口密度是面积较小的美国首都华盛顿哥伦比亚特区的7倍,是北京城市功能疏解的重中之重。因此,中央在京津冀协同发展规划中,把“老城重组”作为北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此轮北京城市总体规划突出强调“一核”,更好地贯彻落实了中央精神,对疏解北京城市功能战略意义重大。

  “老城重组”日趋成熟,有望提上议事日程?

  毋庸置疑,“老城重组”对于京津冀协同发展具有重要先导作用。根据新华社4月13日《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》披露,2015年2月10日,中央财经领导小组第九次会议审议研究京津冀协同发展规划纲要,习近平总书记在讲话中提出“多点一城、老城重组”的思路。

  该文并未就“多点一城、老城重组”做更多的解释,于是坊间的猜测也应声而来。

  5月16日,方正证券首席经济学家、国务院发展研究中心宏观部研究室原副主任任泽平发文表示,“一城”就是要研究思考在北京之外建设新城,以集中承接非首都功能疏解,就是党中央、国务院于4月1日批准设立的雄安新区。而“老城重组”则主要指被明确写入《京津冀协同发展规划纲要》的东、西城行政区划调整。

  关于“老城重组”之前已有较为具体的官方解释。如2016年,时任北京市常务副市长李士祥在接受媒体采访时表示,东城区与西城区的合并是老城重组,不能简单地理解为合并。重组不是一个简单的拼盘,前提还是要完善首都的城市规划。此事还需要进行充分的论证,过程复杂,目前尚无时间表。

  2016年初发布的《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也专门提到了“老城重组”,提出“要推进实施老城重组,优化调整行政区划,强化政治活动、文化交流、国际交往和科技创新等服务功能”。

  然而,老城将重组成为什么样子,认识并不一致。

  把北京老城重组建成“中央政务区”,最早由城市专家、北京国际城市发展研究院院长连玉明提出。

  2015年11月,他在一个城市发展论坛上提出,北京在“十三五”期间最重要的是办好两件事,一是加快通州城市副中心建设;二是推动“老城重组”,优化调整东、西城行政区划,建立中央政务区或首都区。

  “老城重组”就这样和“中央政务区”联系在一起并首次出现在公众视野。

  接下来,在2016年初的北京两会上,作为北京市政协委员的连玉明拿出了“东、西城合并为中央政务区”的提案,被媒体报道之后,影响巨大。

  在杨开忠看来,老城重组的关键是坚持政治中心、文化中心功能,包括政治的、文化的国际交往功能的核心承载区定位,大力调整疏解非政治、文化中心功能。“核心区应包括中央政务区、历史文化区等不同功能分区,中央政务区是核心区的功能区。”

  “中央政务区”会横空出世吗?各方猜测版本差异大

  即便学者出于严谨对“老城重组”点到即止,但并不妨碍市场机构就此问题展开联想。

  华泰宏观4月19日发布报告认为“老城重组”可能有三种方式:一是东、西城合并成为一个新区,统筹管理,更好地履行服务中央的职能,落实政治中心、文化中心和国际交往中心的定位。二是以东、西城为基础,在周边四区(朝阳、海淀、丰台、石景山)再进行一定的区划调整,成立一个中央政务区,把中央机关全部覆盖到新区中。三是直接成立中央政务区,并且在行政体制、财税体制上进行更深层次的改革。

  从目前已有的城市建设基础看,第一种可能性更大,但也不排除更大手笔的可能性。

  任泽平也给出了自己的结论:“老城重组”下的中央政务区或呼之欲出。其理由是:一年多来,随着非首都功能疏解、通州城市副中心建设加快、老城更新改造推进等,老城重组日趋成熟,有望提上议事日程。而且,随着雄安新区的设立、通州城市副中心建设加快、北京市级机关搬迁,首都特区呼之欲出。未来,首都或与北京分开,首都是首都,北京是北京。

  即便老城重组日趋成熟,但是否会形成舆论认为的“中央政务区”?目前的看法不一而足。

  有观点认为,“一核”是指“首都功能核心区”,而核心功能区就是指东城和西城这两个核心区。根据《总体规划》,方案对东城、西城区的表述正是“东城、西城等北京核心区”。“一核”可能就是“东城、西城合并成为的中央政务区”。由此,从功能定位来看,东城区、西城区已经具有事实上的中央政务区的概念。

  还有人士界定了中央政务区的范围,认为中央政务区包括两块区域,一是长安街天安门为中心的带状区域,还有西北边海淀区内的一小片区域。得出这个判断的理由是:新的《总体规划》确定中心城区是政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的集中承载地区,分为四大板块。其中,核心区主要指东城区、西城区,以政治、文化、国际交往中心为主导职能;西北部地区主要指海淀区、石景山区,以科技创新、文化中心为主导职能;东北部地区主要是指朝阳区东部、北部地区,以国际交往、文化中心为主导功能;南部地区主要指丰台区和朝阳区南部地区,以保障首都核心功能的城市服务为主导功能。

  杨开忠对此看法并不认同,他告诉《中国经济周刊》记者,“尽管老城重组可能包括行政区划的调整,也包括适度提高政务用地份额,但中央政务区应该是功能意义而非行政管理意义上的一个分区”。“即使未来东、西城合并为一个行政区,也不宜叫做‘中央政务区’,因为东、西城区不仅是政治中心的核心承载区,也是文化中心的核心承载区,叫‘中央政务区’不利于发挥文化中心的作用,不利于历史文化的保护。”

  北京可持续发展新蓝图是怎样“炼”成的

  2014年2月26日,习近平总书记视察北京并发表重要讲话,明确了“四个中心”的首都城市战略定位,提出了建设国际一流的和谐宜居之都的目标。

  为全面贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神,谋划首都未来可持续发展的新蓝图,2014年北京市启动了新一版城市总体规划编制工作,这也是新中国成立以来的第七次编制城市总体规划。

  2017年2月24日,习近平总书记再次视察北京并发表重要讲话,对进一步做好北京城市规划建设作出了重要指示。

  2017年3月29日至4月27日,在规划展览馆对规划草案成果进行了为期30天的公示。前往现场参观的市民达2.58万人次,通过现场留言、网络留言、发送邮件、信件等方式提出了1.15万条意见。其中,与总规直接相关的意见3600余条,采纳了3100多条,意见采纳率约88%。

  4月18日,北京市政府常务会议对规划草案进行了审议。按照各方审议意见,对规划文本进行了160余处修改。

  4月28日,首都规划建设委员会第34次全会对规划草案进行了审议,按照与会同志提出的意见对规划文本进行了100余处修改。

  5月5日,北京市委常委会听取了规划编制情况的汇报,并进行了认真审议,各位常委共提出22条重要意见,都做了修改完善。

  习近平总书记再次视察北京并发表重要讲话以来,总规编制工作一直在紧锣密鼓地进行,通过各种方式共收集到意见建议5200余条,北京市委市政府都进行了认真研究,积极吸纳到总规文本中。

  资料来源:公开资料整理

  编辑制图:《中国经济周刊》 采制中心

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