振兴东北离不开“有为政府有力政策”

http://www.sina.com.cn 2017年09月18日 11:56 中国经济网
振兴东北离不开“有为政府有力政策”
8月15日,飞机在黑龙江省黑河市五大连池农场为大田作物喷施营养液。 陆文祥摄(新华社发)
振兴东北离不开“有为政府有力政策”
8月7日,游客在辽宁大连市付家庄海滨浴场畅游。 吕文正摄(新华社发)
振兴东北离不开“有为政府有力政策”
吉林长春市腾飞大路附近一处商品车停车场内停满车辆(7月26日摄)。 新华社记者 张 楠摄
振兴东北离不开“有为政府有力政策”
  4月20日,C919大型客机102架机停放在中国商飞公司上海飞机制造有限公司总装车间内。其中,辽宁多家企业参与了大型客机项目研制和生产,形成了产业链、价值链、创新链。 新华社记者 丁 汀摄

  讨论东北振兴问题,既不能离开产业发展谈改革,也不能离开改革谈发展;既不能只谈发挥市场的作用,也不能只谈依靠政府的力量。只有产业发展与体制改革并重,“有效市场”与“有为政府”同时发力,才是有效良方。

  最近一段时间以来,北京大学新结构经济学研究中心主任林毅夫团队开出的“吉林药方”所引发的讨论持续发酵。近日,面对诸多质疑和批评,林毅夫团队发表3万多字的文章予以一一回应。

  “吉林药方”的讨论,有不少有价值、有观点的信息。不过,其中有些观点对东北振兴中市场和政府“两只手”的作用认识欠妥,个别学者甚至认为“产业政策无用”“振兴东北只要一私就灵、一放就成”。这些观点不符合国情,也不可能成为解决东北问题的药方。这些争论,从表面看是新结构经济学与新古典经济学之争,而其实质却是在经济社会发展中,要不要政府调控,以及在多大程度上发挥政府作用之争。

  目前,东北面临的困难和问题,归根结底仍然是体制机制问题,是产业结构、经济结构问题。讨论东北振兴问题,既不能离开产业发展谈改革,也不能离开改革谈发展;既不能只谈发挥市场的作用,也不能只谈依靠政府的力量。只有产业发展与体制改革并重,“有效市场”与“有为政府”同时发力,才是正道。

  东北振兴成就有目共睹

  东北地区是新中国工业的摇篮和重要的农业基地,是全国经济的重要增长极。推动东北经济向好发展,实现新一轮振兴事关全国经济发展和转型升级大局,事关区域协调发展全局。

  近年来,东北经济面临较大下行压力,引发了许多关注和思考。个别学者将这一局面归咎于扶持政策过多过滥,认为政府“与其扶持,不如放手”。

  事实上,进入21世纪以来,东北经济发展进入了“黄金十年”。2003年至2012年的10年间,东北三省经济年均增速比全国平均增速足足高出2个百分点。这些成就的取得,与国家陆续出台多份支持东北振兴政策措施带来的红利密不可分。

  近年来,东北三省的经济增长乏力:2013年以来,东北三省经济增速大幅回落,但并不能因此否定此前的扶持政策。

  林毅夫团队指出,东北经济困境在经济基础上缘于“产业缺位”,在上层建筑方面是“体制固化”的束缚所致,“产业缺位”不仅直接造成东北经济的脆弱,而且也是“体制固化”形成的根本原因。

  在林毅夫团队看来,东北经济增长下滑的背后是产业结构问题。相对全国而言,包括吉林省在内的东北地区,经济增速大幅下滑主要表现在第二产业尤其是工业上。

  林毅夫团队指出,除了2016年吉林省比全国高0.2个百分点之外,东北三省在2014年之后经济增速全部低于全国。2014年至2016年间,第二产业经济增长全国分别为7.3%、6.0%、6.1%;辽宁省分别为5.2%、-0.3%、-7.9%,吉林省分别为6.6%、5.2%、6.1%,黑龙江省分别为2.8%、1.4%、2.5%。更进一步看,东北三省的工业增长大幅下滑又主要表现在重工业上。

  轻重工业结构失衡诱发了就业、出口、民营企业以及营商环境等体制机制问题。例如,就业岗位少,劳动力流失严重;出口严重不足,出口拉动增长的马车失速;产业集群中的企业数目稀薄,很多产业还是国企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人转”,体制机制扭曲严重,难以激活民营经济的活力,导致营商环境不良。

  正因如此,林毅夫团队提出,必须破解“有工业、无就业”的难题,同时提升出口对增长的拉动能力,加快培育民营企业,大力发展符合潜在比较优势的产业,才能釜底抽薪地消除各种扭曲,解决轻重工业结构失衡及其诱发的体制机制问题。这一发展思路,与国家推动新一轮东北振兴的思路是契合的。

  产业发展与深化改革并重

  当前,东北振兴正处于爬坡过坎、滚石上山的关键时期和可以大有作为的重要战略机遇期。《东北振兴“十三五”规划》明确提出,东北必须充分利用各种有利条件,大力培育经济发展新动能、拓展新空间、厚植新优势。

  如何培育新动能、厚植新优势?林毅夫团队的思路,就是要从吉林省整体的发展阶段,自然资源、劳动力供给、历史遗留下来的人力资本和物质资本的积累等禀赋结构所决定的潜在比较优势出发。

  “吉林省需要以最具竞争力的产业集群来统领经济结构转型升级,充分挖掘经济增长潜力。”林毅夫团队建议,依据吉林省的整体情况、所处的发展阶段以及禀赋结构的维度和层次所决定的比较优势,吉林省现阶段以及未来一段时期可以叠加出五大万亿量级、具有竞争优势的产业集群谱系:大农业、大健康、现代轻纺、现代装备以及以新能源、新材料、新一代信息技术为核心的融合型产业集群。

  可以说,这五大万亿量级产业集群的构想,为吉林省未来的经济增长潜力描绘了宏伟蓝图。不过,这剂“药方”引来了不少评论,部分批评者认为东北不该发展现代轻纺工业。

  要不要发展现代轻纺,或许是见仁见智的问题。不过,在诸多质疑声中,有关“吉林药方”只谈发展,不谈改革的批评显然站不住脚。林毅夫团队在提出产业集群构想的同时,并没有忽视改革的重要性,而是提出了“必须以产业结构调整为抓手切实推进体制机制改革”。

  具体而言,就是要以打造五大产业集群的企业培育平台为抓手,推进国企与“放管服”改革;以打造五大产业集群的招商引资平台为抓手,以园区为突破口推进营商环境改革;以打造五大产业集群的产业引导基金平台为抓手,推进财政金融体制改革;以打造五大产业集群的要素聚集与双创平台为抓手,推进要素市场改革;以打造五大产业集群的宣传推广跨区域合作平台为抓手,推进深化跨区域合作体制改革。

  “尽管符合吉林省的潜在比较优势的产业集群比违背比较优势的产业集群更容易落地,但是还是需要各级政府积极有为,帮助市场主体克服瓶颈限制。”林毅夫团队还指出,不同细分产业之间由于特征类型以及约束条件的不同,所要推进的因势利导措施和改革领域与方式方法也不同,泛泛而谈的改革,或以为只要进行体制机制改革,新的产业集群就会自发涌现的想法难以切实有效。

  有为政府有效市场并举

  在“吉林药方”的讨论中,有些观点对市场和政府“两只手”如何发力的认识存在明显误区。

  一些观点虽然看到了东北经济存在“产业空心化”和创新动力不足等问题,但在方法论上简单地把东北问题归结为体制机制问题,甚至错误地认为,激发经济行为主体的积极性,关键在于政策不要扶持,“只要放手,东北自会前行”。

  这种所谓的“市场万能论”,在东北振兴中其实很难奏效,而且已被历史证明是错误的。对此,林毅夫团队反驳指出,经济发展的本质是技术不断创新、产业不断升级,以及决定交易费用的硬的基础设施和软的制度环境不断完善的结构变迁的过程,在此过程中需要“有效市场”与“有为政府”两只手同时硬,包括吉林在内的东北地区也不例外。

  在林毅夫看来,如果一个经济体现有的产业符合比较优势,在软硬基础设施合适的情况下,会有最大竞争优势,会创造最大的剩余和资本的积累。但是,如果软硬基础设施还不完善,交易成本太高,无法成为竞争优势,政府就应该在外部性补偿和软硬基础设施的完善上发挥积极有为的因势利导的作用,使具有“潜在比较优势”的产业变为新的具有“竞争优势”的产业。

  以发展轻工业为例,轻工业要成为吉林在国内国际市场的竞争优势,必须根据产业发展的需要解决基础设施、电力供应、技术培训、融资和上下游供应链的瓶颈问题,以形成具有竞争优势的产业集群,而这里牵涉许多需要政府协调企业或是政府直接提供才能解决的问题。

  事实上,吉林省已经有不少地方一方面通过对失去比较优势产业的过渡性保护补贴以维持稳定,一方面因势利导发展符合潜在比较优势的新产业取得经济的蓬勃发展,并为彻底解决失掉比较优势产业的问题创造了条件。

  例如,吉林省通化市依靠产业投资回报率高以及软硬基础设施条件的改善,着力打破人们“投资不过山海关”的刻板印象。2016年,通化市实际引进外省资金930.9亿元,同比增长12.1%。

  当然,主张政府的积极作为,并非就是鼓励“乱作为”,更不是搞计划经济。林毅夫团队针对相关质疑和批评指出,新结构经济学的基本主张是“有效市场”和“有为政府”的有机结合,主张的产业政策是政府发挥因势利导的作用,来帮助进入具有潜在比较优势产业的企业家解决自身解决不了的硬的基础设施和软的制度安排的完善,反对需要政府扭曲市场、提供保护补贴来扶持违反比较优势的目标产业的做法。

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