政府投融资项目为何“监管难”

http://www.sina.com.cn 2010年09月01日 11:18 中国经济周刊

  大连市重点项目财务管理办公室主任 |王跃晨

  政府投融资项目已成为包括中央政府在内的社会各界的关注焦点。从当初的“豆腐渣工程”所引发的质量担忧,到如今的“地方债务危机”背后的资金效率诟病,政府投融资项目如何根治“管理真空”、“监管真空”,已成为业内人士不断探索的实践命题。

  近年来,国家相关部门和各地政府也出台了一系列的管理规章和具体办法,如政府采购和招投标制度、项目法人制和项目监理制等。但是,政府投融资项目的监管现状依然不容乐观。从实践经验看,引入派驻财务总监 制可以有效应对监管中的许多实际困难,保证政府投融资的安全性和高效性。

  政府投融资项目的由来

  “政府投融资项目”这一名称,脱胎于深圳市政府最早在2000年提出的“政府投资项目”;“投融资”则更为精确地描述了我国政府经济建设投入的实际资金来源于投资和融资两大渠道。

  从理论上说,政府的投融资行为直接源于市场经济下对“市场失灵 ”现象的矫正和实现社会资源的优化配置,是政府运用公共权力,直接配置社会公共资源的重要方式,也是政府履行公共管理职能,为广大社会公众提供公共产品 和公共服务的重要手段。政府投融资项目不以盈利为目标,其最重要的目标是提供社会必需而市场难以供给的公共产品和公共服务。

  从实际操作看,政府投融资项目既是政府行使资源配置职能的重要内容,又是政府财政支出 的重要构成。政府投融资项目的财务监管不仅是项目管理,还是政府财政监督的重要内容。目前,我国政府财政预算中就政府投融资项目所使用的会计科目 名称为“固定资产投资项目”。

  政府投融资项目之所以引起各界高度关注,根本原因之一是:政府融资的最终担保,是政府信誉和国有土地等公共资源,政府负有资金偿还的责任。

  从目前政府投融资项目所处的领域来看,公共设施(如电力、电信、自来水、煤气、排污等)、公共工程(如公路、水库等)和其他基础设施项目(如城市交通、铁路、港口和机场等)是政府投融资的主要目标。

  与一般投融资项目相比,政府投融资项目具有几大特点:投资额大,涉及面广,政府主导性,管理目标多元等。

  目前,随着我国政府投融资规模扩大及现代投融资方式的更新和融资渠道的扩展,政府财政面临的支出压力增大,政府负债投入经济建设成为现实。在这样的背景下,政府投融资项目的监管面临的情况和困难尤为突出。

  监管现状不乐观

  目前我国政府投融资项目财务监管存在的问题有:监管工作不到位,资金使用情况把握不清;资金浪费严重,工程超预算、超规模;项目财务管理不规范,工程造价计算不准确;项目腐败违纪现象频出等。而造成政府投融资项目的财务监管困难的原因主要有以下几点:

  首先,相关法律、制度滞后。

  预算制度和审计制度构成了我国政府最主要的财政监管框架,政府投融资项目的财务监管也在这两个制度下进行,尤其预算制度是政府投融资执行和监管的基础。我国的预算法1995年颁布以来,虽然起到了规范性的作用,但缺乏可操作性,自由裁量空间较大。特别是,我国的预算管理存在着明显的漏洞,远未能实现预算的全口径管理,大量预算外收支和土地财政等的存在,严重干扰了国家财政机制的有效运行。在此情况下,政府投融资项目预算管理的可执行性也被弱化。

  我国的审计机构设置相对独立,审计在财务监督 中的作用也越来越受到重视,但是审计制度自身的特性就是侧重于事后的审查,往往发现问题为时已晚,在监督的措施上也以惩罚居多,而问题本身的改正较少。

  其次,多头监管。

  政府投融资项目涉及面广、影响重大,项目建设过程与政府多个部门存在交集,并接受他们的监管。除主管部门(如水利设施建设由水利部门主管;市政道路建设由地方市政部门主管等)之外,一般而言,政府投融资建设的监管还来自发改委(立项、审批、招投标)、财政(资金拨付与财务管理)、审计(资金运用)、建委(建设监理)、国有资产管理部门(使用)、质量监督、监察、纪委等部门以及重大建设项目稽察特派员等部门和机构。在实际运作中往往出现多头监管、各自为政,责权不清的现象,部门之间缺乏沟通协调的机制,在管理目标上认识不一,大家都在管,但最终效果不佳,各负其责又不知谁最后负责等等。

  再次,项目建设复杂。

  政府投融资项目涉及的交通、水利或大型场馆等,施工难度大、工程技术要求高、涉及专业多、专业化程度高、建设周期 长、资金占用量大,建设过程中存在诸多的不确定性。例如在建材市场价格波动剧烈的情况下,建设成本很难被准确估计,可能会造成项目的超概算,发生财务困难等等。这些都是对投融资管理的极大考验:既要保证项目资金的供给,又要节约财务成本;既要求资金使用有据可查,又讲求审核的效率。

  最后,建设单位内部管理不完善

  我国工程项目管理的市场化程度不高,政府投融资项目对建设单位选择有较大的局限性,而且受过去计划经济 的影响,项目建设单位受主管部门干涉较多,建设单位虽然是独立法人,但在管理人员选派上行政色彩浓厚,而且项目部往往是一次性机构,给政府财务监管造成不便。另外,项目的出资者为国家,“产权约束”的弱化使建设单位存在低效率倾向,在费用控制上的主动性不强,并有增大投资的倾向,常常出现工程变更、虚报工程量等问题。

  监管创新:

  由“出资人”派驻财务总监制

  政府投融资项目的监管,可借鉴政府对国有企业的监管手段——派驻财务总监制度。在我国,财务总监制已作为一种经济监督制度被应用于政府对国有企业的监督,财务总监代表所有者(政府)利益,规范和约束经营者的行为。财务总监制能满足两方面的要求:既不损害企业自主经营的权利,又达到监督企业经营和保护国有资产的目的。

  政府投融资项目引入财务总监制,是由政府财政部门委托专职人员按国家和地方政府现行管理规定和工程建设资金管理有关规定,行使对政府投融资项目的财务监督管理权,通过相应的财务监管制度的建立和执行,对工程建设资金进行全方位、全过程监管。

  财务总监制的好处是,财务总监由“出资人”委派,接受其领导,与项目建设单位治理人员结构无直接关系;财务总监是项目财务资源调配的第一把关人,对项目资金使用有控制权;财务总监工作相对独立。

  财务总监应当具有的权利包括以下几个方面:1、财务决策 参与权。项目财务决策包括项目总预算及年度预算制定、资金使用方案和调度计划、筹资方案、费用开支计划等,财务总监应当有对不恰当的财务决策行为一票否决权。2、监督权和审核权。财务总监对企业或项目的财务日常运营有权监督,并且审核项目财务决算和财务报表报告等的准确性和合法性。3、报告权和制止权。发现项目建设中的重大问题和不正当行为,财务总监应具有及时向委派机构报告的权利,并有权制止不当行为继续进行。4、联签权。对于重大财务行为如项目工程资金的拨付,必须由财务总监与项目建设方代表等联签作为处置依据。

  向政府投融资项目派驻财务总监制度的建立,是政府财务监管方式的一个重大转变。目前,我国多个地方已实施了向政府投融资项目派驻财务总监的制度,如南宁、沈阳、大连等地。从实践看,政府投融资项目引入财务总监制有以下意义:

  首先,实现了项目财务的全方位监管。保证监督工作无漏洞、无死角,实现了全方位监管,并且从工程质量和资金预算、社会效益等多个角度的结合来监督项目的建设情况,较好地实现了政府投融资的目标。

  其次,体现了财务监管的科学性。我国正处于经济发展的快速路上,政府投融资行为频繁,而相应法律和制度的缺失使得政府投融资效率低下、监管现状严峻。在此背景下,财务总监制全方面兼顾计划、工程、资金的运行,很好地贴合了过程管理的需要,体现了监管的科学性。

  再次,是对政府财政科学化、精细化管理的有益探索。财务总监制是针对财政监管不到位的现实情况提出的,从财务总监概念到一整套规整制度的设置,体现了政府相关部门对财政管理职能的探索和创新,是贯彻现代理财观念,推进财政科学化、精细化管理的要求,并给政府的财务监管工作提出了新思路、新方法,也为今后的财政监管立法打下良好基础。

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