沣渭新区托管辖区乡镇 西安试点开发区扩权

http://www.sina.com.cn 2010年09月19日 10:33 经济观察报

  来源: 作者:张延龙

  西部中心城市西安正在酝酿进行开发区体制改革,本报独家获悉,当地最年轻的开发区——西安沣渭新区管委会,将在这项改革中被赋予更多管理权限。

  像中国大多数城市一样,目前,开发区已经成为西安经济增长的主要载体,这些开发区管委会作为市政府派出机构,被赋予了大量经济职能,一位当地权威官员透露说,目前西安市委、市政府已原则上同意在沣渭新区进行“区镇联动”试点,将辖区内若干乡镇交由沣渭新区管委会托管。

  这意味着沣渭新区管委会将从过去单纯的经济事务机构,转而承担更多的社会职能,“从而变得更像一级政府”,他说。

  据称,这种做法在当地仍未取得一致认可,一位当地开发区高层官员评价称,让开发区管委会承担更多的社会职能,意味着可以更集中、更方便的进行拆迁等工作,“这显然令一部分工作更高效,但开发区管委会是否应该被固化为一级政府,尤其是在刚刚设立的时候,很难说。”

  也有疑问说,“如果开发区设立之初,就开始向‘真政府’回归,那么,开发区模式的机构、成本、体制优势,还能在多大程度上保留?”

  沣渭试点

  上述当地权威官员说,西安市委市政府已经下发文件,认可在沣渭新区进行“区镇联动”试点,并要求沣渭新区管委会拿出具体操作方案。

  他说,市政府对此期望相当高,“因为沣渭新区对于西安意义非同一般,《关中-天水经济区规划》提出建设西咸国际化大都市,而沣渭新区则是未来西咸国际化大都市的西安辖区内核心区,其建设规模、开发速度,将直接关系到西安能否实现中央的要求。”

  《关中-天水经济区规划》公布后,陕西省迅速启动了有关西安-咸阳新区(以下简称西咸新区)方案的调研和筹备。据称,这项工作之所以被放在首要的位置,是因为在过去,陕西一直存在中心城市太小,核心城市规模不够大,未形成城市体系等掣肘因素,而《关中-天水经济区规划》获批后,做大中心城市规模显得更加迫在眉睫。

  去年下半年,有关设立“西咸新区”的规划方案已迅速经过陕西省委常委会讨论通过。今年2月,相关机构正式挂牌成立。其具体模式是,由陕西省政府主导设立西咸新区建设工作委员会,同时,西咸新区则由沣渭新区、泾渭新区两个开发区组成,分别由西安市和咸阳市负责管理。

  今年年初,时任陕西省省长的袁纯清在政府工作报告中称,“西安国际化大都市建设的关键是加快西咸一体化,重点是建设以泾渭和沣渭两个板块构成的西咸新区。今年省政府将成立西咸新区工作委员会进行统筹协调指导,并制定专门政策,在资金、土地等方面加大支持力度,全力予以推进。”

  当地以罕见的力度全力推进西咸新区的建设,以人员配备为例,沣渭新区管委会的高层从西安过去发展最成熟的开发区——西安国家级高新技术开发区管委会抽调,而西安市委常委、高新区管委会主任岳华峰则兼任了沣渭新区管委会主任。

  按照机构编制,沣渭新区管委会为西安市政府派出机构,受省西咸新区建设领导小组和西安市政府双重领导,以西安市政府管理为主,管理体制和运行机制按照开发区模式。

  而管理模式创新则被当地认为是加快开发区建设的体制保障,本报并未获得沣渭新区“区镇联动”的相关操作方案,沣渭新区亦未回应本报的采访要求,但包括西安市发改委、开发区等多位当地官员均向本报证实,这一操作的方式将是由开发区管委会直接“托管”辖区内乡镇一级政府,承担更多的社会事务。

  据了解,沣渭新区管委会托管的街道办、乡镇将包括未央区、长安区、户县等区县的多个乡镇、街道办。

  “真政府”

  事实上,尽管尚未形成完备方案,沣渭新区的“扩权”在当地政界已经半公开化,并为诸多部门所关注。

  此前,在当地某场合,一位沣渭新区负责人曾称,“对社会事务进行托管这在全省还是第一次,这是新区的根本优势,目前其他开发区只管经济发展而不管社会事务。沣渭新区成立后,乡镇街道事务管理、干部任免等权限都在管委会职责之中,这些举措将对创造高效优良服务环境、统筹城乡发展、加快征地拆迁等重要工作起到强力推动作用。”

  在沣渭新区之前,西安已建成“四区一港两基地”共7个开发区,这些开发区管委会全部因循了由市政府进行特别授权,管委会代表市政府行使权力的模式。一般而言,这些开发区管委会下设招商、投资等若干经济职能部门,管委会亦是单纯的经济事务机构,其主要工作是基础设施配套、招商引资、土地开发等事务。

  与传统区县政府相比,它们的体制往往相当灵活——除一两名管委会主任、副主任外,其他人员全部实行聘任制,并不属公务员编制,人事亦较精编,内部升迁、调动也“更像企业而非政府”——其机构高度精简,运行成本较为经济,优点早已得到了足够的论证。

  而沣渭新区的试点,则意味着管委会将由负责经济事务的 “准政府”,变身为“真政府”。

  中国的开发区模式已经发展了30年,在过去一些地区,开发区管委会“回归”为“真政府”的例子,并不罕见,在2000年,随着浦东新区人代会的召开,浦东新区变成了上海市的一个行政区,在功能和政策上与深圳一样,成为中国又一个庞大的特区;青岛亦参照浦东模式,将开发区与黄岛区合并,建立黄岛新经济区,开发区与黄岛区的党政机构合署办公,一套人马挂两块牌子;福州开发区也已经与马尾区合并。

  但是,开发区在设立之初,便试图向“真政府”回归的例子,并不多见。大量开发区都是在运行、发展到较成熟的阶段后,才出现这一现象的。

  “确实有显而易见的好处,”一位西安某开发区处级官员说,“最大的优点就是有利于拆迁征地。”

  他介绍说,在目前,大量农民宅基地房产的拆迁、补偿是开发区们共同面临的难题,“往往一夜之间,就有三四层甚至更高的临时性建筑搭建起来了,以期获得更高的拆迁补偿。”

  对于这些临时搭建的建筑,各地亦都有不同的规章制度予以界定,比如说三层以上的农民房不予承认,被界定为违章建筑,“但麻烦的是,开发区管委会并没有执法权,即使明知道搭建,也无法阻止,这往往需要协调传统区县、乡镇的多个执法部门,才能予以解决”,他说。

  争议

  在当地,乐观的官员认为,沣渭新区的“区镇联动”,可以将传统政府和开发区模式的优势“兼而有之”——既可以像传统政府一样统一协调多部门运作,同时享有开发区的财税、土地等若干优惠政策。

  但也有悲观者认为,这种方式也可能令其丧失一部分开发区特有的运作优点,譬如说,在托管若干乡镇庞大的人员机构后,在人员编制、运作成本、机构设置等方面,开发区的优势还能体现多少?开发区的理念和传统政府的理念、行事方式怎样对接?甚至于,他们的身份在未来怎样界定?

  一位当地市级机关官员回忆说,在几年前,西安市高新区也有过进行“扩权”,以承担更多社会事务的动议,当地也曾经召开多个部门参加的座谈会,来讨论此事,但结果是,“优点很明显,缺点也很明显,意见没有统一起来,后来也就不了了之了。”

  大抵制度流变,皆有因循,因时而异,往往在特定时代,便有特定的现实需求促生制度变迁,从这个角度说,沣渭新区向“真政府”的回归,与其他一些成熟开发区退回传统体制,其真实涵义并不一致。

  大多数地方的演变是开发区发展到一定程度后的产物,由成熟的开发区与行政区进行合并,譬如青岛开发区跟黄岛区,宁波开发区与北仑区。而事实上,也正是这类合并导致了有关开发区回归传统体制的种种担忧——由于原有的区政府各个部门俱全,合并后很难做到机构精简、高效,开发区的管理优势很难体现。

  最初,合并后的黄岛新经济区仍存在两种体制、四个机关 (开发区工委、开发区管委会、黄岛区委、黄岛区人民政府),两种体制的权力来源不同,最后的结果是“准政府”回归到“真政府”当中去,开发区实际上名存实亡,彻底变成一个行政区。

  当时,青岛开发区是享受国家规定的10年财政不上缴的政策优惠区,而黄岛却是一个财政补贴县,合并之后,人员增多,干部待遇 “就高不就低”,使得财力大部分要用来维护社会开支,财政刚性增加很快,难以集中资金进行滚动开发。

  而在沣渭新区,由于所辖面积涉及到西安3个区县,这种回归的方式更类似于越级式的独立设区——直接以开发区之名,行行政区之实,既规避了一部分需要上达中央的程序,也实现了开发区内经济和社会事务的合法化,甚至,在一定程度上也可避免冗员问题。

  一位当地开发区的高层官员表达了这样的疑问——“说到底,开发区管委会只是个临时机构,区内的土地整理开发完成后,总要面临退出的问题,或者通过所谓的合并将管理权限转交给传统政府,或者单独设立行政区,职能从经济开发过渡为社会服务,直接成为一级政府”。

  “真的到了那一天,沣渭新区该如何去解决它的身份问题?”

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