河南安阳:600亿“城建计划”的负债之累

http://www.sina.com.cn 2012年08月31日 10:01 中国经营报
600亿“城建计划”的负债之累

  中国七大古都之一的河南安阳,在2009年做出让安阳城市面貌“三年大变样”的承诺。作为安阳市最重要经济发展战略目标,这项名为“城建三年”计划需要总投资600亿元,由140个项目支撑。而这项三年城建计划,让安阳市政府的债务压力变得极大。

  为了解决政府债务压力,安阳市各级政府使出了浑身解数,甚至开始求助于去年遭遇大崩盘的民间借贷。然而,地方政府债务压力剧增之后,风险也紧随而至。

  一个开发区的负债

  每个月,安阳市高新技术开发区管委会(下称“高新区”)都会在大厅里的展板上罗列出收支情况。最新的一份收入支出表显示,安阳市高新区今年7月份的收入为22.8万元,但总支出却达到了84万元,其中招待费、会议费、交通费和差旅费分别为11万多元,而另外一项办公费则高达15万多元。

  安阳市高新区财政局一位工作人员解释说,如果要了解高新区的财政状况,应该看高新区一年来的财政收支。但是每年的支出和收入数字,财政局却拒绝向《中国经营报》记者透露。

  而记者调查了解到,高新区支出大于收入是板上钉钉的事实。这不仅在于,面积达30平方公里的园区的土地资源已经在去年招商引资中用完,这意味着高新区的收入中失去了土地出让金这一最重要的来源,更在于,作为安阳市城建三年计划的组成部分,安阳市高新区在基础设施上的投入已经远远高过财政收入。

  8月16日,记者在安阳市高新区管委会获取的信息显示:截至目前,安阳国家高新区城建三年计划项目总投资17.3亿元。其中包括“七通一平”等城市基础设施建设在内投资约4.8亿元,城中村改造投资约4亿元,重点项目投资约8.5亿元。

  三年时间花掉17.3亿元,而安阳市高新区去年的财政一般预算收入不过两亿多元。其中差额如何解决?这是安阳市高新区不愿直面回答的一个问题。

  安阳市区一块巨大的广告牌泄露了高新区的新做法。这块招牌上写道,“安阳高新区建设投资中心是安阳市高新区下辖单位,可以通过金融部门、规范的民间借贷、股权投资等形式筹集社会资金,用于公益性基础设施项目和重点工业项目的投资。”也就是说,高新区希望通过成立面向民间资金的融资平台来解决自己的建设资金紧缺的难题。

  记者根据招牌上的电话打过去咨询,一位姓常的工作人员告诉记者他们只融资不贷款。而利息有两种,一种是贷款期限为一年,另一种是半年。一年期利率为9.2%,也就是一年下来920元的利息,而半年的利息则降为330元/年。两种揽储最低金额是一万元起。

  “正面是一个借款凭证,背面是一个借款合同。盖的是我们建投中心的章,你可以到我们管委会证实一下,我们办公室就在管委会。”这位姓常的工作人员告诉记者,这个利率是经过开发区财政局核定过的,去年年底安阳市民间借贷大规模崩盘的情况下,看到民间借贷是一个机会,就成立这个融资平台进行融资。

  这位工作人员告诉记者,高新区原计划在年内融资几亿元,而半年以来,融资金额已经过亿元,其中光百万元以上的业务已经办过四五十笔了,放进去四五百万元的也有。

  安阳高新区财政局一位工作人员抱怨,在其他地方,开发区的基础设施建设都是市里边投的,而在安阳,高新区的基础设施确实由开发区自己想办法。不过这位工作人员也能够理解,“市里边也在搞很多项目,也缺钱。”

  记者了解到,高新区在安阳市还算是财政收入较为强劲、财政负担较小的一个区,在安阳市4区4县里排名第三。其他县区的负债情况更不容乐观。

  与阔步迈进、大额举债的高涨热情相对的是,江西各地方政府的还债节奏却要“低调”得多。

  有知情者称,萍乡市今年仅安排600万元偿还去年用于包括保障性安居工程在内的银行债务。而萍乡“高借低还”的原因是,“财政困难、收支矛盾突出”。

  而根据萍乡市财政局局长李维庆6月28日向萍乡市人大报告的数据,2011年该市本级财政一般预算决算收入总计27.74亿元,有近六成为上级的补助收入及上年结余、转贷财政部代发地方政府债券收入,而地方一般预算决算收入为6.52亿元,仅占四成多。

  财务数据显示,萍乡市2011年一般预算收入50多亿元,而财政支出几乎为一般预算收入的两倍,达108亿元,收支严重失衡——萍乡没有更多的资金用于偿还债务,还贷的压力已越来越明显地表现出来。

  李维庆向萍乡市人大提交相关审查报告时说,部分地方基层财政仍比较困难,财政收支矛盾依然突出,可集中的财力不多。

  “财力不多”、偿债压力加大的不只是萍乡,江西省政府同样需要承受大幅增加的国债本息的压力。据了解,江西自2009起先后由中央代发政府债券62亿元、65亿元、70亿元,2012年的规模更是达到91亿元。

  江西省财政厅的数据显示,2011年江西国债还本付息支出执行数增长68.6%,主要是因为偿还了前一年的本金及2010年的地方政府债券资金65亿元产生的1.84亿元利息。而随着各级政府偿债责任的逐步落实,2012年还本付息的额度亦随之增加。

  江西今年国债还本付息支出预算数为2.97亿元,比2011年预算数增长107.7%,包括偿还相应的本金及2011年举借的36.2亿元地方国债而增加的1.54亿元利息。

  值得格外注意的是,这远非江西省地方还债压力的全部,因为地方融资平台的债务并没有列入其中,由地方政府各融资渠道产生的地方债务一时难以统计。

  比如保障性住房建设,江西先后投入900多亿元,各地方政府亦投入700亿元,这些债务自2004年开始陆续产生,其中大部分资金为各地方融资平台通过发行企业债券或借贷等方式筹得,偿债压力不可避免。

  江西宜春市万载县一位负责保障性住房建设工作的官员告诉记者,该县去年及今年的保障房建设任务为3500余套,所需资金超过4亿元。

  来自上层的补贴及县财政资金远不能满足建设需要,银行又拒绝贷款,万载县城投公司只得以13%的年息从江西一家融资租赁公司筹资,融资成本高出常规融资成本一倍多,未来的还债压力将成倍增加。

  令人难以理解的是,面对巨大的偿债压力,各地方政府似乎并不担心,反而是扩大地方融资平台的规模。

  萍乡市新城区一位官员说,他们没有很明显的偿债压力,因为“百亿元巨债并不需要一夜之间还清”。

  因为地方融资平台的债务并没有列入其中,由地方政府各融资渠道产生的地方债务一时难以统计。

  债务大山

  融资平台的挑战

  2011年11月,时任安阳市市长张笑东称:截至当时,安阳市城建三年计划建设项目140个已经实施118个,年底完工项目将达到87个,占项目总数的84%;估算总投资约600亿元,已经累计完成投资预计超过了400亿元。

  围绕着工业、农业、服务业和基础设施建设等重点领域,安阳市先后组建了市投资集团等8个投融资平台。而安阳市投资集团有限公司则主要从事安阳市基础设施建设、土地开发以及供水、供热等业务。

  在具体实施中,安阳市投资集团公司担负着安阳市90%签约项目的融资和建设。

  据安阳市投资集团一位工作人员称,为了将剩下的几个重点项目继续稳步推进,安阳市想了很多办法,除了正常的协调银行贷款之外,还开创性地定向发行了10亿元的企业债券,用于确保年内安阳市的重大工程项目建设。

  这些重大项目被制成了展板放在安阳市投资集团门口,分别是投资2.6亿元的市体育馆、投资7.9亿元的五星级标准的迎宾馆、投资20亿元的国贸中心、投资2.07亿元的张河固城中村安置工程、投资1800多万元的建安街、2.3亿元造价的光明路、2亿元投资的永明路。

  上述项目均正在实施中,其中相当大一部分被要求在年内竣工或封顶,这意味着需要将投资全部到位。按照上述重点项目的投资额度计算,共需要35亿元,而这个数额还不包括占地130亩、总建筑面积为31万平方米的唐韵美城和投资额不详的会展中心。虽然安阳市称所有的重点项目均为公益性和市政工程,但唐韵美城则是一个十足的地产项目。

  安阳市投资集团的职能在很大程度上围绕这些重点工程项目的资金筹措展开工作。

  安阳市投资集团债券部一位工作人员告诉记者,企业债券发行后,压力会小很多。下一步是否还要继续再发行债券,需要看国家发改委的意思,“如果上边卡死了,则需要再走别的路。”

  大公国际资信评估有限公司在2011年8月15日对安阳市投资集团作出的2012年度公司债券信用评级报告中提到三方面的挑战:1.安阳市城镇化水平较低,工业企业布局分散,在一定程度上影响了企业规模效应和城市基础设施投资的综合效益;2.安阳市政府债务增长较快,县(市)、区级债务偿还率较低;3.公司土地出让收益的实现具有一定不确定性。

  截至2010年末,安阳市投资集团公司资产总额94.99亿元,负债总额38.21亿元,所有者权益55.84亿元,资产负债率40.23%。值得一提的是,2008~2010年,公司管理费用占公司利润总额的比重分别为51.21%、52.78%和70.14%。

  “清偿”危机

  “圈地”的“直接效益”显而易见。萍乡市一位了解内情的官员说,目前已征收的土地超过2000亩,还有1000亩也在收储之中,未来共有超过5000亩土地陆续收储。

  债务剧增

  从2008年至2010年的财务数字来看,安阳市财政支出总体上规模不断扩大,政府债务不断增长。2008~2010年安阳市财政本年支出合计年均复合增长率为20.57%,一般预算支出年均复合增长率为21.56%。

  同时,根据上述大公国际资信评估有限公司的报告,安阳市政府债务主要来自于以国开行为主的国内金融组织贷款。2008~2010年安阳市全市债务余额分别为47.13亿元、58.80亿元和72.57亿元,年复合增长率为24.09%,全市政府债务余额占地方财政本年收入比重分别为34.91%、39.13%和39.51%。

  2009年,安阳市政府逾期债务达到12.15亿元,其中市本级逾期债务1.36亿元,县(市)、区级逾期债务10.78亿元。截至2010年末,市政府逾期债务为14.80亿元,较2009年末增加2.65亿元。

  一份安阳市财政局起草的《关于安阳市2011年财政预算执行情况和2012年财政预算(草案)的报告》显示,2010年,安阳全市一般预算收入65.1亿元,一般预算支出完成140.7亿元;2011年,安阳全市一般预算收入为77.4亿元,实际支出为174.5亿元。实际支出的钱相当于收入的两倍。

  “找钱”成为2012年初以来,安阳市政府的重要工作。安阳市政府公开信息显示,安阳市曾密集召开融资主题的会议。安阳市主要领导还带领全市领导班子到河南省投资集团寻求融资支持。

  7月19日,注册成立安阳市长城担保股份有限公司,安阳市委常委、秘书长代毅君称之为“安阳市金融界的一件大事”。公司注册资金1.2亿元,其中1500万元是由财政出资。法人代表为安阳市政府金融办主任徐鸿云。记者从河南省工商局了解到,这家担保公司注册地为安阳市殷都区铁西梅办殷一路路北。

  通常来说,担保公司只被准许开展担保、投资和咨询服务,但是在这家刚刚注册成立的国有担保公司的经营范围超出了这个范畴,经营范围具体包括:贷款担保,票据承兑担保,贸易融资担保,项目融资担保,信用证担保;兼营:诉讼保全担保,履约担保,符合规定的自有资金投资,融资咨询中介服务等。

  据记者了解,这家担保公司由安阳市金融办牵头,殷都区经济技术开发公司作为主要发起人,而殷都区经济技术开发公司系由安阳市殷都区财政局成立,其主要职责是负责向市财政进行借款融资、发挥财政资金的杠杆作用,受区政府委托进行投资。

  安阳市殷都区政府表示,“这家担保公司的成立将有效解决中小企业融资难的问题,为殷都区经济发展和新型城市化建设提供了一个有力的投融资平台。”

  而从2009年开始启动的三年城建计划又到了攻坚时刻,各个融资平台千方百计设计出的各种融资手段又将政府的支出规模和负债拉向了新的高度。

  在地方财力有限的情况下,类似萍乡城投的地方融资平台成为各地方政府的 “金融杠杆”。而各城市疯狂利用这些金融杠杆大规模“攻城略地”的理由只有一个:拓展城市空间,促进经济发展。

  萍乡市市委书记刘和平在要求当地财政局官员“要壮大市本级财源,加快新城区和城投平台的建设”的同时,还指示“要发挥财政杠杆作用,加大融资和资本运作力度,推动经济社会发展”。

  前述萍乡市新城区管委会官员说,城市的发展需要新的增长空间,大规模的城市建设则需要充足的资金支持。而金融机构愿意提供支持的根本原因是,政府手中掌握的土地及其潜在收益。

  “圈地”的“直接效益”显而易见。萍乡市一位了解内情的官员说,目前已征收的土地超过2000亩,还有1000亩也在收储之中,未来共有超过5000亩土地陆续收储。

  据称,萍乡市新城区共有一万多亩建设用地。若按目前每亩200万元的价值计算,一万亩土地的价值超过200亿元。依此数据,政府的征地成本仅1%至2%,几乎可以忽略不计。

  土地的巨大“利差”正吸引着越来越多的政府官员参与到土地收储大战之中,并热衷于这种“寅吃卯粮”的举措。

  比如,为做大市级投融资平台规模,南昌将全面启动“十纵十横”、轨道交通等城市重大、重点建设项目沿线周边的土地收储工作,“分期分批将收储的土地注入市级投融资平台”。

  除南昌外,江西赣州、鹰潭在打造未来的“核心城区”章江新区、信江新区,投入的资金都在500亿至1000亿元之间,未来或需要投入更多资金。

  这些地市用以融资的唯一可用“资产”均为土地,而本应由国土部门负责的“收储”工作均由各地的城投公司负责。

  有专家认为,地方政府通过土地收益来进行城市扩张及产业项目建设,为后期经济发展提供动力的“投资拉动经济增长”的做法存在较大的投机性风险,无异于“饮鸩止渴”。

  其中一个潜藏的风险是,在经济持续回落的形势下,政府的土地价值缩水,加之各项财税收入锐减,地方政府的偿债压力会随之增加,地方债务危机或因此一触即发,债务“深偿”风险不可避免。

  目前的经济数据或能提出证明“危机”的凶险程度。财政部7月份的数据显示,1~6月税收总收入增速比去年同期回落19.8个百分点,原因是主要税种降幅较大。比如,1~6月,与土地相关的土地增值税、契税分别比去年同期增速回落76.4%、37.4%。

  江西省统计局8月15日公布的数据亦表明,前7月,江西“地方财政收入839.5亿元,较上半年回落0.9个百分点”。江西经济也在降温,地方政府的收入同样在减少,地方债务的偿还面临更大的不确定性。比如萍乡,2011年城镇土地使用税完成2345万元,同比下降1.4%;契税完成2242万元,同比下降37.8%;其他收入完成2367万元,同比下降16.1%。下降的原因包括多个方面,土地关易及房地产市场低迷是其中的重要原因。

  国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松在谈及地方债务时认为,地方为了应对经济放缓的压力而启动大规模的基础设施建设带动了地方债务的大幅上升。地方政府应该以务实的态度,引导投融资平台软着陆,防止流动性风险,防止其真的变成信用风险。(本报记者  刘永  安阳报道)

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