上海闵行样本:工业重镇的生态探索

http://www.sina.com.cn 2012年10月10日 10:15 21世纪经济报道

  本报记者 胡欣欣 上海报道

  最先发展的地区,将最早碰到难题。这句话形容闵行再恰当不过。

  这个在上海版图正中心,如同一把钥匙一样的区域,在上个世纪五六十年代,曾经打开了新中国工业的大门——作为上海机电和化工工业的摇篮,这里曾经孕育了大型机电企业的龙头——“四大金刚”,以及一批基础化工企业。

  而八十年代,这里又成立了国内最早的经济技术开发区;如今,这里更是担负起上海人口导入的重任。

  工业化和城市化的步伐加速,让闵行最早碰到了资源环境的问题,也使其成为了较早求解资源环境制约,探索实践经济社会可持续发展之路的先行区。

  2009年,闵行区被环保部列入第二批“全国生态文明建设试点”名单,开始工业重镇的生态发展路径的新探索。

  “闵行试点的一个重要意义是,从推动污染防治,到推动工业转型,目前环保部门都能够拥有充分的话语权。”闵行区环保局局长刘家欣在接受本报记者专访时说。

  接受本报记者采访的环保专家表示,闵行的试点为正处在工业化和城镇化交织的中国城市提供了样本,但如何在政府强力推动的情况下,调动其他层面的力量,将是闵行试点下一步探索的方向。

  工业城区的绿色转型

  作为一个以二产为主导的工业型城区,闵行区372平方公里的土地上,同时分布着上海市规划保留的6个工业园区。2011年,全区第三产业增加值占GDP的比重为36.5%,仍远低于上海市的平均水平。

  作为人口导入区,闵行不仅承接上海中心城区人口的迁入,同时,还在接纳外来人口的不断涌入。据统计,闵行区常住人口已经从1994年的70万,增长到2011年的248万。

  这意味着,闵行的城市化将以前所未有的速度进行,工业区与居住区的距离也在不断缩短。

  “这时候,环境保护和生态文明建设就成为了促进全区经济社会环境协调可持续发展的有效载体。”刘家欣说。

  闵行区首先进行的是老工业区的治理改造,这被认为是“最难啃的硬骨头”。

  以吴泾工业区为例,这个始建于上世纪五十年代,以化工为主,兼有电力、碳素和建材等企业的老工业基地,曾经为上海的经济增长贡献了巨大的力量。

  但在吴泾镇氯碱小区的居民老王看来,吴泾工业区在城市化的进程中,弊端已经不断凸显。“这里之前的环境就是出门要戴口罩,下雨地上能看见油。”老王说。

  2004年,闵行启动了吴泾工业区环境综合整治,到2011年底,历时7年,累计投入资金近150亿元,完成污染治理和关停项目87个,系列配套市政建设和绿化建设也与之同步实施。

  “从环境治理成效看,目前,吴泾整治区域内平均降尘量较整治初期下降30%,空气中的主要污染物二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等年日均值全部达到了国家环境空气质量二级标准,优于整治目标。”闵行区一位环保部门人士如此评价。

  对于整个闵行经济发展意义更为重大的在于其产业结构的调整与优化。据统计,2008年以来,闵行区关停淘汰了1200多家“两高一低”的企业,使得全区经济结构中二产能级有效提升,三产比重加大。

  “背后一个重要的推手是资源环境的约束性指标,污染物总量控制指标发挥倒逼传导作用,推动着整个闵行工业的‘腾笼换鸟’。”刘家欣说。

  据闵行区环保统计的数据显示,“十一五”期间,闵行区共否决不符合产业发展导向与区域产业定位的、高污染、高能耗以及可能引起严重扰民的项目291个。

  规划不能束之高阁

  刘家欣表示,环保工作的推进更多有赖于决策层面的推动力,一旦得到党委政府的重视,推动就会比较顺利,环保对经济发展的约束、优化功能才能够得以发挥。

  “在闵行,环境保护与生态文明建设工作得到了区委、区政府主要领导的高度重视。”刘家欣这样描述闵行的政治生态对生态文明建设的保障力。

  而在这样的背景下,2011年,闵行区将原有的“闵行区环保三年行动计划协调推进领导小组”升格为“闵行区生态文明建设与环保三年行动计划推进领导小组”。

  这一领导小组,由区委书记担任顾问,区长挂帅,除分管环保的副区长

  以外,新增常务副区长和分管经济的副区长作为领导小组副组长,以形成30多个部门联动,综合管理的大环保工作格局。

  生态文明建设试点工作并没有来自上级政府部门的专项资金,为了确保工作的推进和资金的落实,闵行区的做法是以《闵行区生态文明建设规划》确定的近中期任务,进行细化,分解到“闵行区环境保护与生态建设十二五规划”及“环境保护三年行动计划”等规划、计划中,明确相关责任单位和部门,并安排相应的配套项目资金。

  “此外,企业作为污染产生的主体也是环境保护的主体,在其改进升级生产工艺、配备污染治理设施,以及保障污染治理设施正常运行等过程中,也有相应的环保投入。”刘家欣说,“近年来,闵行区每年环保的投入都要占到GDP的3%以上。”

  在任务分解进行的同时,如何能够以更为宏观的视角考量生态文明建设工作的进展与成效?

  由于生态文明建设尚在试点阶段,国家层面并未给出统一的评价体系,闵行区在制定全区生态文明建设规划的同时,立足自身实际和特点,确立了一套生态文明建设评估指标体系,并形成了生态文明建设的定期跟踪评估机制。

  闵行的生态文明建设指标体系主要围绕“生态文化繁荣、生态机制健全、生态经济高效、生态环境友好”四项闵行区生态文明建设基本目标,将之分解成‘生态效率、发展转型’等不同的主题层,再将主题层量化为诸如:城乡饮用水质达标率、单位GDP碳排放、单位土地产出率等共计30项可量化的指标,形成一套完整的指标体系,用以作为对生态文明建设进行准确评价和定量考核的依据。

  此外,闵行区还创造性地用“闵行区生态文明建设综合指数(MHECI)”这一综合指标直观表征闵行区生态文明建设进程。

  9月18日,闵行区组织召开了“《闵行区生态文明建设规划》实施情况评估专家验收会”,对闵行区2009年以来规划项目任务实施情况以及各项指标达标情况进行全面评估,进一步明确下阶段生态文明建设的路径和方向。

  “通过规划的持续评估,可以把生态文明建设这一比较理念性的东西转化成对具体项目和领域的评价,最终持续得到上级政府和社会的关注,使得规划不会束之高阁。”刘家欣说。

  求解工业化和城镇化矛盾

  “整体来讲,闵行的工作做得比较实在,并没有为了试点而试点。”参与上述专家验收会的专家、复旦大学环境科学与工程系副教授马涛在接受本报记者采访时如此评价。

  按照今年8月在成都召开的第七届全国生态文明建设会议对生态文明建设重点内容的要求,对于经济较为发达的地区,要针对如何提高生态环境质量,加快调整经济结构,转变经济发展方式,改变过度消费模式,在制度建设方面进行探索。

  马涛认为,作为工业重镇和人口导入区,闵行具有目前中国大多数城市的特征:产业结构面临发展和调整的同时人口大量涌入城市。

  一位中国社会科学院环境领域的专家曾在接受本报记者采访时说,这两者所代表的中国目前工业化和城镇化的进程,或将成为未来中国城市发展的一个重要矛盾。

  “城镇化对环境有更高的需求,这一需求如何在工业化的过程中得以解决?这是现阶段生态文明建设的核心所在。”上述专家告诉本报记者。

  “这是当初环保部选择闵行作为试点的重要原因。”刘家欣说,“闵行的实施路径是,从推进污染防治到促进产业转型,都让环保部门拥有充分的话语权,将环境因素、资源承载能力作为产业发展和城市化进程中首要考虑的问题,发挥环保对经济社会发展的优化作用,为城市化进程创造更好的环境。”

  “未来闵行在机制上还需要再做进一步的探索。”马涛说,“目前大部分的工作都是由政府强势推动,如何能够更好地调动企业和社会的积极性将是重要课题。”

  根据对闵行区生态文明建设特色工作的评估,目前闵行区已有100多家企业(园区)每年编制发布环境报告书,主动公开环境信息,接受社会监督,同时,131家企业通过了清洁生产审核评估或验收。尽管这些数字在上海各区县名列前茅,但是相对于闵行全区数量庞大的企业总数而言,仍有提升的空间。

  “这就需要一些激励机制的出台,比如通过制定补贴、信贷、税费等政策,利用经济杠杆加大生态文明建设的推进。”马涛建议,“但这并非是闵行一个区能够完全做到的,这需要更高层面的政策设计。”

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