区域利益博弈凸显 “首都经济圈”酝酿扩容

http://www.sina.com.cn 2012年12月21日 10:09 时代周报
区域利益博弈凸显 “首都经济圈”酝酿扩容
“首都经济圈”酝酿扩容

  本报记者 张蕊 发自北京

  历时近两年的时间,“首都经济圈”终于不再只是一个概念,而是即将成为一个整体规划。据悉,首都经济圈发展规划已经列入国家发改委2012年区域规划审批计划,争取在2013年1月底前上报国务院。

  在此之前,“京津冀一体化”始终停留在设想层面,而“京津冀都市圈”、“环首都”等各种规划层出,却总在推进过程中遭遇种种困境。

  “珠三角、长三角都有都市圈,只有渤海湾还没有。”12月10日,国家发改委地区经济司一位人士告诉时代周报,国家发改委关于首都经济圈的工作还没有启动,目前仍处于各省市自己做调研规划阶段,“应该很快就会启动”。

  尽管北京的发展离不开河北支持,此前对于京津冀一体化,北京的态度一直不置可否,不反对也不怎么积极,但对于此次“首都经济圈”规划,北京却表现出了前所未有的热情,不仅表现在努力推行规划出台,还可以看到的是,不管是交通还是通讯,北京都做好了准备,包括地铁、公交的延伸,还有“010”的北京电话区号也准备在河北诸多县市普及。

  “我们一直期盼‘首都经济圈’的规划能早点出台,这样大家就能早点受益。”张家口市地区经济处处长王永鹏在接受时代周报记者采访时如是说。

  京冀利益之争

  2004年11月,国家发改委正式启动“京津冀都市圈区域规划”编制。时至今日,这一等待了8年之久的规划一直未能获批。“我们了解到没批的原因是因为范围的问题。”前述国家发改委的人士透露,当时国务院建议将规划改成两市一省,并扩大范围。

  在第二份京津冀规划中,方案变成了河北7个市以及北京、天津两个直辖市,但国务院依旧没有批复。业内人士分析认为,“十一五”时期提出的“京津冀都市圈”夭折原因,在于强调了三地的“平等地位”,缺乏轴心。京津冀三地虽有合作意愿,但各自需求仍有不同,尤其是京津两大直辖市之间的关系,协调起来难度很大。

  于是,首都经济圈概念浮出水面。2011年3月,首都经济圈在正式公布的“十二五”规划被正式提出。至此,首都经济圈由区域规划上升为国家战略。尽管国家已经给出了明确的方向,但在规划的具体制定上,却因为几方始终无法达成一致而停滞不前。

  2011年5月,河北省率先提出了“环首都经济圈”的概念,也一度准备在怀涞、涿州等离北京很近的地方建设京东、京北等几个新城,并希望这些新城形成集聚效应,以此来带动周边城市的发展。

  受此影响,当时几个城市的房价都出现了不同程度的阶段性上涨,但这不过是昙花一现。对于北京来说,那是河北省一厢情愿的想法—没人去住,就无法给所谓的新城注入活力,自然也无法带动各个城市的经济发展。

  2012年7月,由北京市发改委牵头制订的“首都经济圈”规划初稿出台,在征求其他省市意见的时候,河北表现出了对这个规划不太满意的态度。河北省认为,这个规划各个方面太过于倾斜北京,对于河北考虑得不够。

  在提出异议后,河北省主动找国家级专家经过多方调研后,想重新做一个规划,希望国家发改委在制订总体规划的时候,在政策、经济等方面多倾向于河北,“不是国家要求做的,是自己要做的,做出来总会(对国家发改委)有些影响吧。”一名要求匿名的知情人士说。

  国家给出的方案是“1+6+3”,所谓“1+3+6”是指北京以及河北省张家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇岛市和天津北部的宝坻区、武清区、蓟县。但河北想的则是“1+9+3”,就是想把衡水、石家庄、沧州也列入“圈内”。

  显然,河北是这么想的,也是这么在努力的。11月21日,首都经济圈发展规划研究编制课题组前往衡水调研。

  “衡水的规划,目前正在制定当中。”衡水发改委综合科一位工作人员向时代周报证实,召开首都经济圈工作会议的时候,衡水有关领导才知道,衡水没有被纳入“圈内”,这个事实让衡水不能接受,于是通过各方努力,目前有关部门终于答应将衡水列入首都经济圈,“还没有正式文件,只是口头上答应了。”

  中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞在接受时代周报采访时指出,首都经济圈内,北京一定会放在第一位,其次是天津,最后才会考虑河北,“河北省其实并不占有竞争的优势,只有自己说,才能尽可能地减少利益上的损失。”

  区域划分

  在北京大学首都发展研究院院长李国平看来,首都经济圈的范围太狭窄,应该称为首都圈,这在于首都的功能是政治、文化、科技等综合功能,而不仅只是经济功能,“所以我们更倾向于‘首都圈’的叫法。”

  李国平认为,首都圈的核心是区域的划分,而具体可以分为首都功能的核心圈、紧密圈、合作圈等。“所谓核心圈就是北京市域范围加上河北一些环北京的区县和天津的区县,我认为核心圈1+16方案比较合理,也就是河北14个区县加上天津2个区县,这就等于北京的日常生活区域,这是通勤、上学等能波及到的领域。”

  紧密圈考虑的是“2+7”方案,这些城市离北京不远也不近,周末可以去休闲度假,随着城际铁路的开通,商务活动会比较频繁,经济联系会更紧密,但是不太适合居住,“通勤成本太高”。此外,首都圈需要生态环境的保障,需要能源的供给,需要水资源的供给,所以这就还需要一个合作圈。李国平将北京、天津、河北三个省市全地域、山西东北部,有煤炭的地方以及内蒙古的中部都列入了这个圈内,“这是生态环境建设、能源供应的保障”。

  李国平认为,这样的区域划分比较合理,因为在不同的空间尺度里面强调分工,“定位是很重要”,核心圈要以北京地域为主,原来北京的功能区分成了城市功能拓展区、城市发展新区等四个区,可以在四个区域的基础上扩展,就可以包括河北和天津的一些地方。

  事实上,京津冀一体化概念出现已经有20多年时间,但由于行政区划问题一直没能得到有效解决,市场经济的力量没有完全成熟,且行政资源的强势力量依然存在,所以京津冀一体化始终没有实现。

  “其实就是区域之间的利益博弈。”牛凤瑞说,如今河北地上水资源的60%是在保证北京和天津的用水,“虽然有市场调节,但更多的是行政命令的力量在支撑。”

  国家发改委地区经济司司长范恒山在接受采访时曾表示,今年的重点工作就是深化首都经济圈的研究,并制定相关的规划或文件,“未来将立足于解决首都社会发展的经济矛盾和构架长远的机制,例如交通拥堵如何疏散等。”

  与此同时,京津冀规划的制定也将是完善现行区域规划的一个重要内容。跟首都经济圈相关的是,京津冀地区规划的研究和制定,如环境保护、社会管理等方面来一体化运作,这样才能有效地避免恶性竞争,避免出现两败俱伤的局面。

  “京津冀一体化以后还要做,但可能会以指导意见的方式出台,而不再是规划。”国家发改委地区经济司一位人士告诉时代周报。

  周边城市的小算盘

  今年10月中旬,张家口将有关“首都经济圈”的规划设想上报河北省。在此次规划中,张家口提出了一个门户、一个总部、一个中心、两个新区的战略定位。

  一个门户是希望张家口能成为首都经济圈面向高原内陆地区的大门;一个总部是希望能成为首都经济圈内最重要的后勤保障总部之一;一个中心是希望能成为四省交界的中心城市;两个新区是希望一个能承载圈内所有先进制造业,另一个要变成圈内新能源及清洁产业示范区。

  尽管有如此多的构想,但张家口市地区经济处处长王永鹏坦承,这些都是市里的规划,“要写进总体规划才算”。目前,张家口还没有得到任何反馈。“一般来说,省里会先征求国家级专家的意见,然后才会征求地市以及省直部门的意见,但现在还没有进行到这一步。”王永鹏说。

  对于北京周边城市而言,进入首都经济圈意味着,城市与城市之间的联系会更加紧密。目前,国家发改委对京张城际铁路已立项并批复,但还未开工。届时,从张家口到北京只需不到一个小时。

  对张家口而言,还有一个重大利好,是北京将申办2020年冬奥会。如果办成功,冬奥会的室外项目将在张家口崇礼县进行。

  实际上,在这次首都经济圈的概念中,每个城市都在打着小算盘。显然,一个城市在这个圈内的地位,会直接影响到这个城市的未来发展,不仅局限于经济发展,还有绿色生态、环境保护等方面。

  可以想象,被纳入圈内还有一个最大的好处,那就是不仅能够要钱,还可以要政策。这或许也是诸多城市趋之若鹜的原因所在。毕竟对于城市来说,区域合作只是一方面,区域补偿才是最主要的。

  张家口希望能从国家层面建立一个长效的补偿机制,这个机制可以体现在资金方面,“如果限制或者制约某地的产业发展,那就给这个地方一定的经济补偿”。这个机制也可以体现在政策方面,“比如出台一个扶持某地产业发展的政策等”。

  “加入圈内后,我们想先发展贫困地区的农村经济。”王永鹏这样说。

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