滨海新区综改试验:“改革红利”从哪里来

http://www.sina.com.cn 2013年04月02日 10:14 21世纪经济报道

  滨海新区综改试验:“改革红利”从哪里来

  本报记者 刘玉海 叶一剑 李博 天津滨海报道

  2013年1月31日,天津市滨海新区区长宗国英在天津市十六届人大一次会议上当选天津市副市长。同时,其滨海新区区长的身份依旧。且作为副市长,其唯一分管的工作也是滨海新区。

  这一罕见的任职模式,被当地政经观察人士视作滨海新区进一步行政体制改革的信号。

  果然,2月25日,天津市启动滨海新区新一轮开发开放,10条“新政”中,4条与行政管理体制相关。

    1. 滨海行政管理体制改革第二季

  在连续6年超过20%的炫目经济增速光环之下,滨海新区以其作为国家战略而备受瞩目。如果相信“改革是发展最大的红利”,没人能忽视滨海新区作为国家综合改革配套试验区所做出的改革探索。

  自2006年被中央确定为综合配套改革试验区以来,滨海新区连续实施两个综合配套改革3年行动计划,在行政管理体制、涉外经济体制、社会管理等一系列领域迈出探索步伐。尤其是其上承浦东、借鉴深圳的行政管理体制改革,更是综合配套改革的重中之重。

  而其在行政体制改革中所遭遇到的问题,不仅事关滨海新区进一步开发开放,亦足以引起对中国30年来以特殊功能区先行先试为特征的改革模式的系统反思。

  2月25日,天津市召开滨海新区新一轮开发开放大会。自2005年滨海新区开发开放上升为国家战略,行政管理体制改革就成为头等议事日程。这与滨海新区复杂的区情相关。

  最初的滨海新区,包括塘沽、汉沽、大港三个局级干部领导的行政区和天津市派出机构管理的开(发区)保(税区)高(新区)等9个经济功能区,机构重叠、条块分割,管理协调难度较大,行政效率低,运行成本高。

  在启动行政管理体制改革前的一次调研座谈会上,时任国家发改委地区司司长范恒山在会议间隙私下形容,当时条块分割之下的滨海新区管委会权力虚弱得如同“维持会”。

  在范恒山看来,要解决当时滨海的行政管理体制问题必须出两招:计划单列市、副省级。“范恒山一言既出,会场上顿时鸦雀无声。”一位参与过当时会议的人士回忆道,“这太敏感了!因为这涉及到与天津市的分权”。

  天津市第九次党代会之后,天津市委、市政府把体制机制改革特别是滨海新区管理体制改革作为重要任务,形成了几套候选改革方案。

  “其中一套方案是塘沽区与天津开发区合并,最大胆的方案是塘(沽)汉(沽)大(港)和开(发区)保(税区)高(新区)合并。”天津滨海研究院徐刚博士介绍,“最终国务院批准的是最大胆的那套方案”。

  2009年10月21日,国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划。11月9日,天津市召开滨海新区管理体制改革动员大会,滨海新区行政管理体制改革全面启动。

  这次改革,撤销了原滨海新区工委、管委会,撤销了塘沽、汉沽、大港三个行政区建制,建立滨海新区行政区,辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境;建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协;组建两类区委、区政府的派出机构——塘沽、汉沽、大港三个工委和管委会,主要行使社会管理职能,保留经济管理职能,另外九个功能区党组和管委会,主要行使经济发展职能。

  官方称,这次行政管理体制改革后,“建立了全区统一的管理体制,组建了全国同级区域中部门最少、最精简的行政架构,初步形成‘一级政府、分类服务’的管理模式和‘新区的事新区办’的审批服务体系”。

  2. “三位一体”战时管理体制

  “滨海新区的这次改革,既借鉴了浦东,也参考了深圳——甚至干成了深圳想干而没干成的事。”原天津开发区政研室主任王恺告诉本报记者,撤销塘(沽)汉(沽)大(港),变成功能区由管委会管理,进而组建人大、政协和一级政府,学的是浦东;政府下设功能区管委会,则参照了深圳的改革方案(深圳因故未能推行这一方案)。

  “这次改革实现了政府主导下扁平式政府管理体制,其要害是政府主导——功能区管委会,本质上是滨海新区政府的派出机构。”王恺表示。

  滨海新区这套体制的运作机制,则是通过滨海新区“十大战役”体现的“三位一体”战时管理体制体现。“十大战役”的推动机构是战役指挥部,其由新区政府、功能区领导和平台公司组成。

  “用‘十大战役’体现新区政府的管理,实际上是派出‘监军’,监督实现新区政府的意志。”王恺分析道,以塘沽为例,经过“十大战役”中临港工业区、中心商务区的分割,大大缩小了原塘沽行政区的管辖范围。

  “一种体制过渡到另一套体制,没有10年时间消化不了。”徐刚认为,滨海新区“三位一体”战时管理体制规避了管理体制没理顺情况下的效率问题。

  在王恺看来,滨海新区的当前的这套体制和“十大战役”“三位一体”的战时运行机制共同构成了一种政府主导的发展导向型政府。“这是天津经济总量太低、没有地位的缘故”。王恺说,以天津现在的经济体量,要成为北方经济中心,河北、山东、辽宁都不会在乎。因此,“改革从属于经济增长的压力、经济发展为主旋律的状态5至10年内改变不了”。

  “这次改革有开拓也有传承,动了塘(沽)汉(沽)大(港),但继承了开(发区)保(税区)高(新区)——仍作为天津市政府的派出机构。”徐刚说。

  第一轮行政管理体制改革的这种特征,也为滨海新区行政管理体制改革第二季埋下了引子:只有通过下放天津市政府管辖权给滨海新区政府,才能将开(发区)保(税区)高(新区)这些天津市政府的派出机构纳入滨海新区的管理;只有下放副局级干部的任命权、明确滨海新区区长宗国英的副省级级别,才能有效管理滨海新区众多的厅局级干部;只有进一步完善新区政府的职能、直接对接镇街(道办)才能弱化塘(沽)汉(沽)大(港)功能区职权、提高行政效率;而统一的财政则是政府统一管理的核心。

  但显然,即便经过两轮行政管理体制改革,问题也并未彻底解决:开(发区)保(税区)高(新区)、东疆港、中心生态城仍不愿意改变天津市政府派出机构的身份,塘(沽)汉(沽)大(港)功能区管委会某种程度上仍是滨海新区的“二政府”——新区政府通知开会,还是通过塘(沽)汉(沽)大(港),而不是直接通知到镇街(道办)。

  在2月4日天津市关于滨海新区进一步开发开放征求意见座谈会上,对于是否撤销塘(沽)汉(沽)大(港)功能区管委会,曾爆发激烈争议。最终的结果是,增加对塘(沽)汉(沽)大(港)的经济指标考核,而以前并未这样——这意味着塘(沽)汉(沽)大(港)功能区管委会还将存在一段时间。

  “塘(沽)汉(沽)大(港)功能区管委会本质上是新区政府的派出机构,街道办也是派出机构,由塘(沽)汉(沽)大(港)功能区管委会管街道办,是派出机构管派出机构,这在法律上是说不过去的。”一位研究人士表示,“当然,这也是发展中的问题”。

  不过,他亦承认,“行政管理体制调整后尚未理清的问题仍旧是新区开发开放的一大障碍”。

  3. 综改区的下一步

  “滨海新区现在这种体制,最大的特点是功能区。”王恺认为。“离开九大经济功能区,滨海还剩下什么?”

  事实上,中国这30多年来的改革开放,一直采取的是小范围特殊功能区内先行探索的路径。从最初的经济特区、开发区,到之后的保税区、高新区,再到这几年方兴未艾的综合配套改革试验区、城市新区,这一核心思想一脉相承。

  在徐刚看来,通过连续两个综合配套改革三年行动计划的实施,当前滨海新区进入了更高水平的发展改革阶段。从整体上判断,新区开发建设已基本完成“筑巢”,正在迈入“引凤”阶段;从产业结构来看,新区进入必须通过生产性服务业的发展促进制造业水平进一步发展提升的新阶段;第三,新区由经济社会非均衡发展进入到均衡发展阶段;第四,新区进入必须进一步优化调整行政管理体制的新阶段。

  中国的改革,同样也到了一个新阶段。十八大后,无论是习近平总书记视察首站选择广东,明确表态将改革开放继续推向前进,强调改革要“敢于啃硬骨头,敢于涉险滩”;还是李克强首次公开表态,开宗名义“改革开放是我国发展的最大‘红利’”,继续改革开放都是中国的明确方针。

  综改区似乎也将被赋予更多的改革探索使命。李克强在十八大后主持的第一次会议——全国综合配套改革试点工作座谈会——上就表示,11个综合配套改革试点地区要“当好改革试验的‘侦察兵’、‘先遣队’,为改革攻坚提供新鲜经验和实践标杆”。他并强调,“一时看不准、吃不透的改革,可先选择一些地区和领域开展试点,以点带面,并有及时调整和纠错的机制,在探索中‘排雷’和清除‘荆棘’”,“积极寻找牵一发而动全身的突破口”。

  但无论是王恺还是徐刚,都认为目前的11个综改区、7个城市新区太多——这还不算3个待批的综改区和央行批准的温州金改试验区。

  “中央到处批综改区,看起来很随便,综改区、新区多了,就失去意义了,试什么不明显,改革也改不动。”王恺批评道。

  在徐刚看来,综改区最大的问题是没有门槛,“12个综改区参差不齐”;并且,综改区的地方试错也做得不好。“原因是得向中央部委报方案——要先报方案,那还叫先行先试吗?”徐刚认为,报方案不仅削弱了“先行先试的意义”,还有可能因为多部委报批中的博弈而错过改革的时间窗口。

  “现在到了综改区总结经验、回顾问题的时候了。”徐刚说。在他看来,综改区不像特区、开发区、保税区、国家级新区,都有特殊优势。他建议,综改区下一步可以采取设立“天花板”、划红线的方法,在红线以内,不用报批;并给予综改区立法权。

  不止是综改区,中国的特殊经济功能区,也面临着总结反思的问题。“中国现在的特殊经济功能园区,本质上都是第一代园区,以廉价的土地、劳力、环境等资源参与合作,在财富分配上不占优势。”王恺认为,第一代园区转型升级的方向非常清晰——以研发掌握核心技术为标志的科技工业园。

  “中国下一步体制改革,怎么把这些园区协调好,就体现出体制的生命力。”王恺断言,“舍此,就谈不上什么改革”。

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