旅游预警发布遇困境 旅游者安全保障办法难产

http://www.sina.com.cn 2010年11月02日 11:33 南方日报
旅游预警发布遇困境 旅游者安全保障办法难产
漫画

  ●像战争、持续的自然灾害、持续的重要疫情,可以明确发布预警信号,但是实际上,这些最有可能明确预警的风险,却根本不需要旅游部门来预警。因此造成了一个很尴尬的局面,能够预警的一般是不需要预警的,而不能准确预计的风险却正是需要预警的。

  ●旅行社得靠自己的经验去判断。这样一来,问题的关键就出现了:如果预警准确,大家都高兴;如果不准确,旅行社就要承担错误判断的后果。

  ●昨天发布的《最高人民法院关于审理旅游纠纷适用法律若干问题的规定》明确,“旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。”司法解释都出台了,《旅游者安全保障办法》的出台还要等多久?

  旅游事故频发,旅游安全备受社会关注。连日来因自然灾害、突发危机、中毒事件等造成的游客伤亡,更让众多媒体呼吁完善旅游预警机制。但是,南方日报记者调查发现,目前国家尚无明文规定的旅游预警机制,就连去年10月拟实施的《旅游者安全保障办法》,至今一年多也没有下文。

  为何旅游事故频发却没有一个部门可以发布权威信息供参考?实行旅游预警发布有多困难?南方日报记者走访业内人士,一探究竟。

  导游的“赌博”

  景区因发现存在安全隐患自动关闭时,导游直接带团远离即可。然而,并不是每次都这么幸运

  对危机的预测,像是一场赌博。导游专业毕业的黎丽考取了导游证,有过不少带旅游团的经历。今年10月,黎丽曾带团前往海南。不幸的是,就在这个一贯以来都是旅游旺季的10月,海南暴雨持续不断,不少旅游团因此被滞留或被迫更改行程,黎丽所带的团就是其中之一。

  “记得当时是在前往亚龙湾之前,我们已经知道那里比较危险,因为已经发生了事故。”她表示,有一个充足的理由能够使那一次行程发生变更,“要去的景区自动关闭了。”与常规做法一样,黎丽让游客签了《行程变更通知书》,而上面的条款写明:如果不换景点,则退钱给团员,换景点则由旅行社补差价。

  “这种情况一般比较好做决定。”黎丽说,景区因发现存在安全隐患而自动关闭时,导游便不再需要迟疑,直接带团远离即可。然而,并不是每次都这么幸运。

  事实上,黎丽也遇到过不听劝说的游客,“好在没有发生事故,如果发生,责任也不在导游,因为我已经在车上把要注意的事项都说清楚了,而且车上其他人也可以为我作证。”

  “有时候由导游自己来判断,就像是赌博一样,如果所预料的危险真的不幸被言中,我们反而觉得是件幸运的事情。”陈蕾曾经在1998年水灾那年,带团前往张家界。她回忆道,在第一天从广州飞到张家界时,当地政府还未发出洪水预警,但是其他周边地区已经发生水灾了,她便第一时间和地接旅行社沟通,要求改签机票,变更行程,返回广州。

  事隔12年,陈蕾依然觉得自己当年是幸运的,因为第二天张家界机场就被封了,不少游客被困,对有着丰富带团经验的陈蕾来说,这种准确的判断也只是出自一种偶然。

  预警的不确定性

  旅行社依然得靠自己的经验去判断。预警准确,大家都高兴;如果不准确,就需承担责任

  与食品安全、交通安全等安全防范相比,旅游安全尤其显得特殊。

  “旅游安全是什么?就是游客与你签订合同后,你就得全程保障他们的安全,吃住行游购娱,一环接一环,环环相扣,有交通安全、食物安全,还有各种各样不可避免的天灾人祸,都得防范。”广之旅总裁陈白羽表示,成熟的旅行社针对突发事件制定了相应的应急预案,并且根据多年的经验对突发事件进行分类,当发生不同的突发事件时,基于安全第一的考量,相应的应急机制也随时启动。

  但是,很多时候旅行社的预警反应并没有那么快。“如果知道一个地方政局动荡,我们可以很快启动应急预案,紧急撤回旅游团,但是一些自然灾害或者偶发性的人祸,旅行社会因信息把握得不够精确,从而在判断上左右为难。”陈白羽表示,很多时候他们也需要搜集更多的消息,尤其需要政府部门发出的权威信息,但是往往都没有正式的公文下来,旅行社依然得靠自己的经验去判断。但是这样一来,问题的关键就出现了:如果预警准确,大家都高兴;如果不准确,旅行社就要承担错误判断的后果。

  旅游局的尴尬

  存在很尴尬的局面:能够预警的一般是不需要预警的,而不能准确预计的风险却正是需要预警的

  “从理论上来说,完善的旅游安全预警机制,完全是有必要的,但是在实际操作中,难度极大,基本上没有实际意义。”知名专家、中国社会科学院旅游研究中心特约研究员刘思敏表示。

  如何判断与评估一个旅游目的地的安全状况,特别是一起突发事件之后的安全状况?可以说,这是一个世界级难题。这种安全状况非常难以界定,很难由旅游行政部门去综合那么多的信息并加以评估。

  “突发安全事件,无论天灾还是人祸,都有专业部门负责发布信息,如外交部、公安部、安监总局、交通部、气象局等,即使这些专业部门也不能预警突发事件,何况对于这些专业领域,旅游部门只是外行,行政级别也比这些部门低,如何对这些情况进行汇总和协调,然后做出符合实际的评估,无疑是一个难题。”刘思敏说。

  刘思敏指出,像战争、持续的自然灾害、持续的重要疫情,可以明确发布预警信号,但是实际上,当出现如此种种情况时,这些最有可能明确预警的风险,却根本不需要旅游部门来预警,因为很多人已经可以从媒体上了解到最新的消息和动态,从而做出判断。

  “因此造成了一个很尴尬的局面,能够预警的一般是不需要预警的,而不能准确预计的风险却正是需要预警的。”

  能否建立一个类似假日协调办公室(假日办)的机构发布权威信息?对此,刘思敏指出,假日办不需要筛选信息,只需要对信息进行汇总,而预警则需要评估、判断。“假日办不需要承担风险责任,而真正要出现一个评估机构,这个机构就需要承担相应的评估风险。”

  他表示,实际上目前世界上还没有一个能够对旅游风险做出准确评估的机构,即使像美国这样的发达国家,也不会轻易发布旅游安全警示,其警示对国民也没有强制性。前段时间发布的欧洲旅游安全警示也引发了欧洲国家的不满和抗议。

  ■链接

  近期发生的旅游安全事故

  ◎今天,广东游客在台湾苏花公路失踪已经进入第13天,除了DNA对比检测确认珠海游客龚艳已遇难外,其余18名广东游客以及2名台湾陪同目前生还极其渺茫。

  ◎美国当地时间10月17日上午,一个中国旅游团在美国亚利桑那州发生车祸,造成2人丧生,8人受伤。

  ◎10月9日,四川省泸定县磨西镇明珠花园酒店百余名游客及员工食用早餐后亚硝酸盐中毒,一名广东女游客因抢救无效不幸身亡。

  ◎8月23日上午,一辆装载25人(包括22名香港乘客)的旅游车在菲律宾马尼拉市中心基里诺大看台附近被菲律宾前警察劫持,因菲律宾警方突击解救行动失败,最终造成8名香港游客不幸死亡,6人受伤。

  游客的不信任

  即便旅行社或者导游做出了相应的判断,也未必得到游客的信任

  陈蕾曾获“广州金牌导游”称号,现任职于广东省旅游学校。在陈蕾看来,国家及各级政府部门所给的权威的预警通报做到更加及时有效,才是关键。

  她举了最近发生的一个例子,在日本旅游的中国游客9月29日遭到日本右翼分子袭扰,而国家旅游局则在9月30日夜间发出安全提醒。

  实际上,在9月份钓鱼岛事件发生以来,当中日两国关系处在敏感时期,赴日旅游的安全警示应该更早地发布,那么或许就能引导旅行社、航空公司做出相应的调整。

  陈蕾说,还有一个更重要问题,即便旅行社或者导游做出了相应的判断,也未必得到游客的信任:一方面是因为确实有存在旅行社趁机欺诈的行为,另一方面则是网络上的舆论传播,而这些舆论并未得到证实,并且有可能存在对旅行社或导游的恶意中伤,让游客的信任度愈加丧失。

  “要彻底解决这个问题,不得不回归到国民素质这个老生常谈的话题上。”陈蕾表示,旅行社和游客双方要建立起相互信任的基础,必须是在旅行社的信誉有所保障的同时,游客也能在安全突发事件来临之前,给予足够的信任,“就算最后没有发生事故或意外,也可以当作是一次对人生及财产安全的有利保障,而不应该再计较那些因此而损失的利益。”

  针对如何完善预警机制的问题,广东决策研究院旅游产业研究中心副主任、资深旅游业人士劳毅波建议,在建立在有效沟通的基础上,成立一个第三方规避风险基金会,用来弥补预警所带来的损失。比如需要做出线路调整、飞机改签、或是酒店退房所产生的费用等,“这等于是给经营者和消费者吃一颗定心丸。”

  劳毅波认为,由第三方来平衡各方的利益,或许能降低一些因为出于利益的考量,而在旅途中冒险的概率。

  难产的旅游法规

  司法解释都出台了,《旅游者安全保障办法》的出台还要等多久

  2009年7月份,国家旅游局《旅游者安全保障办法》就公开向业界征求意见,但至今未见下文。

  《办法》规定,各级旅游行政管理部门应建立旅游安全预警信息发布制度,依据对旅游目的地的旅游安全状况的评估,向旅游者发布前往目的地旅游的安全预警信息。旅游目的地的旅游安全状况分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,对应向公众发布红色、橙色、黄色、蓝色旅游预警信息。

  据了解,形成征求意见稿后该《办法》原定2009年10月正式实施。但是实际上,一年过去了,《旅游者安全保障办法》至今仍不了了之。“出台这样的政策是好事情,但是实际操作性实在太弱。”知情人士表示。

  《旅游者安全保障办法》依然难产,但昨天发布的《最高人民法院关于审理旅游纠纷适用法律若干问题的规定》明确规定,“旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。”

  有广东游客问,类似的司法解释都出台了,《旅游者安全保障办法》的出台还要等多久?

  ■南方日报记者 蔡华锋 周人果 统筹 陈戈

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