旅游局管不了旅游?

http://www.sina.com.cn 2011年05月17日 14:47 中国经济周刊

  《中国经济周刊》记者 姚冬琴|北京报道

  在中国第一个“5·19”旅游日前夕,北京市旅游局更名为“北京市旅游发展委员会”(下称“北京旅委”),由市政府直属部门升级为组成部门。此举被认为是首都旅游从单一部门推动向部门综合联动的转变。

  而国内率先成立“旅委”的上海市,却走了一条相反的路。存在10年之久的上海市旅游事业管理委员会(下称“上海旅委”)2008年底低调更名,回归“上海市旅游局”。

  京沪两地旅游部门一进一退,原因是什么?涉及旅游的各部门综合联动,又如何进行?

  旅游局管什么?

  提起旅游管理,人们首先会想到旅游局。但事实上,长期以来,旅游很多时候并不都是旅游局在管。

  比如,在国家层面上,住建部负责国家级风景名胜区徽志使用的管理工作,财政部负责旅游发展基金的征收使用管理,发改委负责旅游景点门票价格的管理工作。

  就具体的旅游产品而言,森林公园归国家林业局管,地质公园归国土资源部管,海洋公园归国家海洋局管,自然遗产归住建部管,文化遗产则归国家文物局管。

  在地方上,各类景点、公园也不都属旅游部门管,有些分属宗教局、园林局、规划局等单位管辖。

  那么,旅游部门管什么?中国的旅游业发展到今天,这个问题的答案变得不那么清晰了。管旅社和旅行社?有工商部门在管;管景点规划与建设,不是内行;管城市的宣传和推广,又与宣传部门有业务重叠。

  这或许是从国家旅游局到地方旅游部门,都把“统筹协调”作为工作第一要务的原因。但如何统筹、如何协调?

  蛋糕越大越难切。据国家旅游局统计数据,2010年,全国旅游业总收入1.57万亿元,同比增长21.7%。“十一五”期间,全国旅游业总收入年均增长15%。中国目前已成为全球第四大入境旅游接待国和亚洲第一大出境旅游客源国。

  过去,旅游主要涉及“吃、住、行、游、购、娱”,如今,旅游能够影响、带动和促进的关联行业越发庞大,不仅对交通、住宿、餐饮、文化、娱乐、会展、博览具有明显的拉动作用,对金融、物流、信息、影视和文化创意等新型服务业也具有积极的促进作用。按照世界旅游组织的统计,旅游产业每多收入1元,可带动相关产业收入增加4.3元。

  4月8日,在北京旅委挂牌仪式上,北京旅委主任鲁勇说,更名后,要创新管理机制,其中最重要的一点就是围绕首都资源形成首都旅游产业统筹协调机制,“只要在北京地面上,都是我们的统筹协调对象。”鲁勇说。

  但现实情况是,在北京,有不少景点隶属国家各部委。“比如,故宫是隶属于文化部的正局级单位,故宫博物院院长享受副部级待遇。这恐怕不是那么好统筹的。”文化学者裴钰对记者分析说。

  “旅委”的尝试

  尽管如此,旅游业界还是对北京旅委寄予厚望。“北京要建设世界级旅游城市,旅游环境的整治很重要,不应只是旅游局一个部门在努力。”北京第二外国语学院旅游学院院长邹统钎对记者说。

  据悉,此次北京市旅游局变更为旅委后,将会联合园林、绿化、文化、文物、水务、商务、规划、国土、建设、交通等多个部门,共同推动北京的旅游事业。北京每年将拿出10亿元以上的发展促进专项资金,用于引导旅游产业的发展和旅游资源的开发。

  鲁勇表示,力争2015年将北京打造成国际一流旅游城市,旅游产业增加值占全市GDP的10%以上,年入境旅游收入超过100亿美元,入境游接待量超过1000万人次,国内游客达到2亿人次。

  近年来,海南、南京、贵阳、秦皇岛等地均设立了类似的“旅委”部门,用以协调统筹旅游事业。这被业内认为是旅游管理体制的创新和进步,有利于旅游的产业化。

  在旅游业发达的浙江杭州,2001年即已设立了杭州市旅游委员会(下称“杭州旅委”)。

  “在当时的机构改革中,一般单位都是人员减少,而我们还扩编了人员。”杭州旅委宣传处处长华雨农告诉《中国经济周刊》,杭州不仅设立了旅委,还建设了杭州旅游商贸系统。“如果仅仅是名称的更改,那很快,但要建设一个系统、形成合力,就并非一朝一夕之功。”

  据悉,杭州旅游商贸系统由杭州旅委、西湖风景名胜区管理委员会、市贸易局、环保局、工商局、监察局,西湖博览会办公室、杭州商业资产经营公司、杭州旅游集团有限公司等9家单位组成,平时有常规的会议、联络机制。

  “西湖风景名胜区,60多平方公里,这里的一草一木,所有旅游项目的扩建、改建、整治,都要经过"三委四局"(杭州旅委、建委、发改委,环保局、国土资源局、园林文物局、规划局)联合审批。每个单位都有一票否决权。”华雨农说,这“三委四局”的牵头单位也是杭州旅委,足见杭州市政府在行政决策上给予旅游部门的支持。

  除了行政上的支持,资金保障也必不可少。华雨农告诉记者,现在每年由杭州市财政拨付的旅游相关配套资金达2.9亿元,包括宣传促销资金、杭州市旅游西进专项资金等。“有了资金保障,旅游部门的协调工作做起来容易一些。否则,总叫别的部门支持你的工作,就不那么舒服了。”

  做城市的“销售部”

  “关于旅游那么多事务,如果都归旅游部门管,那就更要乱套了。旅游部门不应该是行政管理部门。”邹统钎告诉记者,在国外一些旅游发达的城市,没有类似旅委或旅游局这样的机构,有的只是旅游行业协会,主要工作是做营销和信息服务。

  “随着中国旅游产业的发展,旅游部门的功能也会发生改变,它应该成为产业促进部门。”裴钰说。

  在华雨农看来,目前中国的旅游中心城市,旅游部门的工作应该主要有三项:行业管理、旅游规划、城市的营销推广。最后一项工作才是最重要的。

  “具体的项目建设、景区景点建设,我们都不做的,交给区县、民营企业去做。”华雨农告诉记者,目前在杭州,只有重大工程,如西湖综合保护、西溪湿地综合保护、京杭大运河杭州段综合保护等,由政府投资在做,“其他的,民营企业会自己找投资机会。”

  “如果把一座城市比成一个企业,旅游部门应该成为这个企业的营销部,或者说销售部。”华雨农说。

  杭州对旅游业的重视,与旅游在杭州经济中的优势地位不无关系。2010年,杭州接待入境游275.71万人次、国内游6304.89万人次,旅游业总收入1025.7亿元人民币,相当于当年杭州市GDP的17.25%。

  在各地“旅委”如雨后春笋般成立之时,“先行者”上海,却为何走了相反的路,“回归”旅游局?记者致电上海市旅游局,一位负责新闻宣传的人士告诉记者,更名源于2008年底、2009年初上海进行的地方政府机构改革,但更名的具体原因不太清楚。

  业内人士认为,这或许与上海旅委并未真正起到“统筹协调”作用,工作还只是停留在“旅游局”层面上有关。“因此,如果北京旅委不能真正形成多部门联动机制,那它的作为空间也比原来的旅游局大不了多少。”邹统钎说。

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