争夺庐山:一山六治

http://www.sina.com.cn 2013年01月22日 11:44 中国经济周刊

  《中国经济周刊》记者董显苹 白朝阳 实习生简文超|江西报道

  一山六治

  2011年11月的一天,星子县辖区内的庐山的一个景点发生火灾,县政府却无动于衷。火势越来越严重,最后,在庐山风景名胜区管理局的带领下,大火被成功扑灭。事后,管理局的一位领导向星子县政府抛下一句话,“我们灰头土脸的,你们却坐在办公室喝茶看报纸!”

  星子县政府“隔岸观火”事出有因。根据1996年江西省人大通过的《江西省庐山风景名胜区管理条例》(下称“《管理条例》”),防火护林的责任归庐山管理局。

  事实上,庐山管理局对山体外的管理根本无法指导和监督,庐山早已陷入“多头管理”的困局。一直以来,庐山整个山体面积为282平方公里,分别归属管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场,以及九江市的星子县、庐山区、九江县管辖。“一山六治”是当地人对庐山管理的描述。

  追根溯源,造成庐山多头管理的窘境有历史原因。

  1984年,江西省政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于庐山风景名胜区管理体制等问题的批复》,成立了庐山风景名胜区管理局(下称“庐山管理局”),委托九江市代为管理,并被赋予了庐山建设、发展规划、旅游行业管理等诸多权限。然而,由于此前庐山景区的管理格局已经成型,作为江西省政府在庐山的一个派驻机构,庐山管理局只好在海拔800米处自设山门,只对山顶16%的区域进行管理和开发。

  1996年通过的《管理条例》规定:“外围景区即除庐山风景名胜区管理局所能管理的庐山山体外的景区由景区所在地县、区人民政府负责管理,景区的保护、规划和建设应当接受庐山管理局的指导和监督。”

  实际上,庐山管理局对庐山山体外的管理根本无从进行,也没有办法监督。庐山山体、石钟山景区、长江—鄱阳湖水上景区、龙宫洞景区等同属庐山风景名胜区的景区,在保护、规划和建设上,基本上处于各自为政的状态。

  2005年,九江市委市政府将垦殖场、茶料所、林料所、水电厂划归庐山管理局管理,并将山门由山上迁往山下,庐山管理局的管辖范围扩大到100多平方公里,庐山也由“一山六治”变为“一山五治”。然而,多头管理的矛盾并未就此解决。

  历史上,江西省也曾多次试图打破庐山多头管理的格局,整合管理资源,但都不了了之。早在庐山管理局成立之初,江西省政府就派专家到庐山调研,并提出了设立庐山市,想一举解决多头管理问题。此后的1996年、2000年、2010年,这样的想法曾先后多次摆上议事日程,但最终都因为涉及到划界、利益分配和精简机构等难题而搁置。

  在全国范围内,几个单位直接参与景区管理只是多头管理的一种情况,还有因为管理单位和经营单位之间交叉任职、政企不分而导致多头管理的例子,而且这种情况屡见不鲜。

  在黄果树景区,黄果树旅游集团有限公司的董事长同时担任景区党工委副书记的职务,公司总经理同时担任管委会副主任的职务;在黄山,黄山旅游发展股份有限公司董事长兼任黄山风景区管委会的党委书记和副主任。

  事实上,对于交叉任职,政企不分的情况,2006年国务院颁布的《风景名胜区条例》就已经规定,风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动,风景名胜区管理机构的工作人员,不得在风景名胜区内的企业兼职。

  北京大学政府管理学院博士后金晓哲告诉《中国经济周刊》,这种交叉任职使得管委会和公司、管理和经营未能彻底分开,在景区管理和保护问题上,容易造成管委会积极性不足的局面。

  多方争利

  2012年12月21日,庞星和几位朋友到庐山游玩,他们由庐山景区南门买票上山,每张门票180元。然而没过多久,等他们去往三叠泉景区看瀑布时,却被一道大门拦下,还得买票,每位64元。

  不是已经买过门票了吗?庞星一打听才知道,第一张门票是庐山管理局发售的,而大门那边又是九江市庐山区的管理范围,所以要再买门票。此外,像石门涧等好多地方都在单独售票。

  据了解,重复售票缘于管理各方利益上的“争夺”。庐山管理局一位内部员工告诉《中国经济周刊》,1996年通过的《管理条例》只是一个地方性法规,对于门票怎么收、利益如何分配没有明确规定。因此庐山管理各方都“划地而治”,在自己的“地盘”上卖起了门票。

  对此,九江市召开的协调会决定,治安、消防归管理局负责,景点门票等收入归当地政府。庐山管理局只能保持沉默。

  事实上,和庐山管理局争夺利益的不只当地政府,还有当地居民、庐山旅游集团公司、省卫生部门,甚至军队。

  2008年7月,庐山旅游发展股份有限公司(下称“庐山旅游发展”)正式揭牌成立,庐山管理局占股58%。从成立之初,庐山旅游发展的目标就很明确——整合旅游资源上市。

  根据九江市工商管理局的公示资料显示,庐山旅游发展的注册资本为1000万元,主营业务为旅游资源开发、园林绿化、住宿餐饮、文物展览等,法人代表为崔峰。崔峰是庐山管理局副局长、庐山旅游发展的董事长兼总经理。

  然而,庐山旅游发展的上市之路并不顺利。

  庐山旅游发展并不是庐山唯一的一家旅游公司。在此之前,庐山旅游集团公司就已开展旅游业务,两者的办公大楼相距不到200米。

  庐山旅游集团公司是一家国有企业,与庐山旅游发展类似,其主营业务同样为住宿餐饮等,其同样掌握了一批酒店,庐山大厦就为其所有。

  庐山旅游发展董事、副总经理张琛向《中国经济周刊》介绍,公司当前的主要营收来源为观光车车票,“每年能有1个亿的收入,占到了整个营收的2/3。”但在这一块,庐山旅游发展也面临着竞争。在庐山,有不少私人的面包车拉人上山赚取外快的情况,相比于观光车80元的票价,私人面包车15元的票价占据着绝对优势。

  此外,由于并未限制外来车辆上山,导致庐山交通拥堵,尤其是在夏季旅游旺季,极大地影响了观光车的正常运转。

  别墅是庐山比较有价值的资源,据不完全统计,庐山现存有600多栋保存相对完好的别墅,基本上都是建国之前所建,但是,真正归庐山管理局管理的很少,基本上都归中央、省市驻山机构所有。

  “打个比方,江西省卫生厅在庐山有个机构,叫做省卫生厅疗养院,他是一个正处级单位,管了100多套别墅。南京军区庐山疗养院,也管了那么多。很多省市单位都有点,管理局就100多套。”上述庐山管理局内部员工告诉《中国经济周刊》,“庐山旅游发展的别墅规模不大,只有一二十栋,要整合资源的话,有一定的难度,主要是采取合作的模式,购买使用权。”

  而这些别墅,除了供这些单位夏季疗养所用,基本上都以出租的形式来获取收益。“一般都是租40年,其实这是效益最低的方式。”

  对庐山别墅的调整分配主要是在建国初期,“那时候还没有这个概念,是个单位就过来搞几栋别墅,现在你很难动,他们级别高,动的话肯定天天吵架”。

  除此之外,对于一些庐山管理局掌握之外的某些景点,庐山旅游发展也没有更多的办法,“现在是签署协议,通过资源共享、效益分成的方式来整合这些资源”。

  难产的“大庐山”

  整合庐山旅游资源不易,成立大庐山市也难。

  目前,在庐山山顶的牯岭镇,常住居民超过12000人。此外,中央、省、九江市和部队的驻山单位众多,据不完全统计,仅牯岭镇46平方公里的地域内,就有近30个党政管理机关,40多个中央、地方和军队驻山单位,共有职工6000多人。随着人口的增加,以庐山现有的负荷能力已经不能承受。

  为此,庐山管理局一直谋划将人员下迁。然而,事情进展得并不顺利,甚至有传言说,下迁是让“穷人下山,富人上山”。

  萧梅上世纪70年代随转业的丈夫一起来到庐山,在庐山已生活了近40年,其收入来源除了退休金,主要靠当散客导游赚取生活费。对于下迁,她很反感,“在庐山生活了大半辈子,已经习惯了,再说,山上还能赚点钱过日子,去了山下就没有收入来源了。”而这也是大多数庐山普通居民的想法。

  根据九江市发改委的批复显示,庐山新城区位于庐山大道中段,总规划用地近1700亩,用地性质包括安置房和部分廉租房。

  一位接近庐山管理局管理层的消息人士告诉《中国经济周刊》,楼盘的建设费用全部由管理局负担,“一期就在国家开发银行贷了3亿”。

  2012年11月26日,原本拟定的搬迁日期无故推迟。“本来说是11月1日搬,后来推迟到26日,最后还是没搬成。”上述消息人士说,“这一次下迁是行政下迁,管理局先下去,一共4期,5000多套房子,现在只盖好了第一期,1000多套,二期还没有动工”。

  对于庐山居民对下迁的担忧,庐山管理局的一位内部员工告诉《中国经济周刊》:“从来没有强制居民下迁,都是自愿,而且这次下迁也只是部分下迁,正式的方案也还没有定。”

  如何平衡各方利益矛盾,是大庐山市建立过程中一个极难权衡的问题。

  星子县地处庐山南部,庐山的60%山体和35%的景点坐落在星子县,其中不乏白鹿洞书院、磨岩石刻群等知名景点。在过去,星子一直都是一个农业小县,全县23万人口,除少数乡镇发展石材工业外,基本上以渔业、农业为主,但旅游收入近年来成为当地政府的一块大蛋糕。

  在庐山管理局看来,成立庐山市,不可能把整个星子县全盘接收过来。“几十万人进来,肯定会把庐山的经济拖垮,星子县有很多纯农业的乡镇,这些跟旅游资源无关的乡镇,是没有必要划进来的。”但对此,星子县并不以为然,“你要合并的话,就应该全盘接收我,如果你只划旅游相关的区域的话,那不是富者愈富、穷者愈穷了吗?”

  上述消息人士指出,成立庐山市的话,各个地方的政府机构必然精简,这也是没有办法顺利推行的原因之一。“庐山的处级干部到处都是,领导很多,各套机构也很健全,多了的人没地方放,他们当时都很害怕啊。”

  管理体制混乱,让庐山的发展步履维艰。目前,庐山只能通过领导高配来协调各方工作。而庐山市的设立、庐山旅游发展的上市,都仍处在谋划阶段。

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